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Capítulo 1 ESTRUCTURACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN

Table des matières

Los conceptos que de manera natural y de acuerdo a sus definiciones parecen satisfacer las tareas de organización en el territorio son: el catastro, un instrumento de primera importancia para la administración de los municipios ya sea para fines fiscales o mas recientemente urbanísticos (St-Amour, 2001: 5-6) y el ordenamiento del territorio como toma de consciencia nacional de un país para utilizar lo mejor posible el espacio y sus territorios (Merlin: 1988: 254-255), así como sus recursos naturales.

El catastro como portador de datos e información del territorio fraccionado, se convierte en una herramienta indispensable a tomar en cuenta para la toma de decisiones. Los profesionales que han estado tratando con cuestiones catastrales como el técnico, la investigación o desde la perspectivas de consultor, cubren diferentes áreas profesionales: topógrafos geodesias, abogados, expertos en sistemas de información geográfica, expertos en administración de tierras, por citar unos cuantos (Silva y Stubkjaer, 2002). El ordenamiento del territorio es sin duda necesario y urgente, los fenómenos sociales como el crecimiento de población obligan a revisar los sistemas actuales de organización y las tendencias que se tienen en el crecimiento urbano. El análisis del uso del suelo, su potencialidad, la protección del medio ambiente y la preservación y aprovechamiento de los recursos naturales, son algunos de los conceptos que los países desarrollados han puesto en práctica como parte de las metodologías para la aplicación de sus políticas de desarrollo durable (Österberg, 2000).

Podemos pensar que es una necesidad universal el de contar con un catastro territorial. Definir los principios y las modalidades de aplicación de un catastro representa todo un estudio a particularizar en determinadas áreas, pues este, se vuelve complejo en relación a las características a tomar en cuenta del país en que es implantado para operar.

El catastro es en cada país, fruto de su historia, cultura, sistema de valores y entorno económico, legal y político (Guimet, 2003). Con el objetivo de tener un territorio organizado y acorde a las necesidades de cada población, se ha tenido que enfrentar una evolución de los sistemas catastrales con fuerte influencia de los problemas sociales, económicos y políticos.

El catastro es un campo de actividad importante en las sociedades tempranas, pero aún más hoy en día desde una perspectiva global debido a su papel en el desarrollo económico y el ordenamiento del medio ambiente (FIG, 1994).

México representa sin duda un ejemplo de particular análisis debido a que como antecedentes mencionaremos que ha tenido que enfrentar intervenciones extranjeras durante los últimos quinientos años. Dichas intervenciones desde sus orígenes, derivaron en el establecimiento de clases sociales que determinaron diferencias claras en el aspecto económico, social y político y por consecuencia tuvieron particular repercusión en el acceso de la población a las diferentes riquezas naturales del país, particularmente el territorio y la distribución de tierras.

La característica de un territorio rural y un territorio urbano adquirida a través del tiempo, ha sido determinante en el establecimiento de un catastro rural como registro de inscripción de la propiedad ejidal (Secretaría de la Reforma Agraria, 1997) y un catastro urbano. Actualmente son mayores las atribuciones para los municipios, en especial, en cuanto a lo que se refiere a la autorización del municipio para controlar, autorizar y vigilar la utilización del suelo en todo el territorio bajo su jurisdicción (Mohar 1998: 92). Esto quiere decir que este esquema actual de organización territorial esta reconocido en la constitución política del país y las constituciones políticas de cada uno de sus estados. En el capítulo dos lo trataremos con más detalle.

El catastro rural y la tenencia de la tierra. En la constitución política se reconocen tres formas de propiedad: El ejido, la comunidad y la pequeña propiedad. El articulo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dice: "La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los limites del territorio nacional, corresponde originariamente a la nación, la cual ha tenido y tiene el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares, constituyendo la propiedad privada...". En relación al articulo 27 reformado en 1992, se han decretado los organismos gubernamentales que tienen a cargo la regulación de la tierra representado en la Secretaría de la Reforma Agraria, con funciones de proporcionar certeza jurídica en la tenencia de la tierra y un catastro rural a cargo del Registro Agrario Nacional (RAN), donde se inscribe los terrenos de propiedad ejidal. A este sector del gobierno se le ha denominado Sector Agrario[2], además de contar con los ordenamientos fundamentales: La Ley Agraria y Ley orgánica de los Tribunales[3].

La importancia de la tenencia de la tierra ejidal y comunal adquiere mayor relevancia al tratarse de núcleos ubicados en las inmediaciones de la mancha urbana (Olvera, 2002). Analizar los aspectos de la tenencia de la tierra contribuye a entender una posible causa motivadora del urbanismo, sobre todo si hablamos de países en vías de desarrollo y particularmente de América latina. La venta irregular de terrenos ejidales vecinos a la trama urbana es un fenómeno que se ha dado prácticamente de manera permanente, esto ha sido siempre una alternativa potencial para adquirir un terreno al más bajo precio.

El catastro urbano. El catastro tiene particular importancia para el municipio porque le permite censar y conocer los bienes inmuebles asentados en su territorio, registrar sus datos exactos relativos a sus características, su situación jurídica y determinar su valor para fines principalmente encaminados a la captación de recursos a través del cobro de diferentes impuestos a la propiedad inmobiliaria. Su actividad comprende entonces dos aspectos; por un lado hacer un inventario de inmuebles y por otro la determinación del valor de los inmuebles para obtener su valor catastral que será la base del impuesto predial. El artículo 115 de la Constitución política, en su fracción IV, señala que los municipios administrarán libremente su hacienda (ingresos de recursos financieros por causa de cobro de impuestos), tales como los impuestos aplicados por propiedad inmobiliaria, fraccionamientos, división, consolidación traslación y mejora.

El crecimiento urbano. La expansión de las zonas urbanas es un fenómeno generalizado. Un primer cambio sustantivo se da cuando los migrantes originarios principalmente de pequeñas comunidades rurales en regiones deprimidas, se trasladan a la ciudad y se incorporan con mano de obra no calificada a las actividades industriales y de servicios; o cuando, ante la insuficiencia de la oferta de empleos en esas áreas productivas, simplemente se incorporaran al sector informal de la economía con cualquier tipo de empleo o subempleo. Un segundo cambio se produce cuando los migrantes después de un primer periodo de integración a las actividades económicas y sociales de la ciudad, buscan un lugar donde asentar su residencia en forma más o menos definitiva (Messmacher, 1987: 53). Cada vez más son las personas que emigran a la ciudad en busca de una oportunidad de desarrollo personal y la satisfacción de necesidad de vivienda se vuelve una de las causas del efecto de expansión urbana.

Si se entiende por expansión urbana a la transformación del territorio rural en territorio urbano a través de subdivisiones tanto catastrales como de hecho, el fraccionamiento sería el primer acto en la generación de suelo urbano que, sin embargo, es insuficiente para la reproducción de la complejidad que presupone la vida de la ciudad: en ese sentido, se requiere de ciertos niveles de consolidación tanto en términos físicos – estándares mínimos de infraestructura de servicios y una red vial integrada, como de aquellos aspectos a la construcción de significados sociales (Caparossi et al, 2004).

El ordenamiento territorial. Planificar el territorio, planear el uso del suelo y aprovechar los recursos naturales, son aspectos importantes a tomar en cuenta para preservar el medio ambiente y lograr sobre todo un desarrollo sostenible. RELIOT[4] menciona que, una de las definiciones más aceptadas es la dada por la Carta Europea de Ordenación del Territorio (1993), "es la expresión espacial de las políticas económicas, sociales, culturales y ecológicas de la sociedad. Es a la vez una disciplina científica, una técnica administrativa y una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global, cuyo objetivo es un desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio según un concepto rector".

Hoy los objetivos de política nacional territorial, son fundamentales en el ordenamiento territorial, y consisten en lograr un desarrollo integrado, armonioso y equitativo, preservando y mejorando las condiciones ambientales e incluyendo aspectos sociales, económicos y ambientales (Montes L., 2001):

« La realidad esta ahí, el evidente avance de la urbanización y su desorden en la mayoría de los casos nos hace reflexionar y cuestionarnos: ¿Cuáles son las causas? ¿Se hace una planeación? ¿En la solución de la problemática, participan todos los actores? » (Montes L., 2001)

Los problemas que se tienen en materia de planificación del territorio en la generalidad de los países, representa un estudio e investigación permanente. Para los países desarrollados corresponde mejorar sus planes de ordenación del territorio ya implantados y para los países en vías de desarrollo corresponde implantar y consolidar sus propios planes de ordenamiento.

Las motivaciones principales de nuestra investigación son: estudiar el catastro y el ordenamiento territorial para contribuir al conocimiento y organización de nuestra naturaleza urbana y rural donde el ser humano se establece y se desarrolla, preservando el medio ambiente (un desarrollo durable). Contribuir también con este estudio, a las reflexiones sobre la problemática de la falta de planificación del desarrollo territorial que tiene por consecuencias una extrema degradación ambiental, desarticulación funcional urbana entre las colonias periféricas y la ciudad, una irracionalidad de usos del suelo, una dispersión e insuficiencia de equipamiento y servicios, una masa humana desintegrada socialmente que genera problemas de desadaptación, drogadicción y pandillerismo, familias sin sentido de pertenencia hacia el lugar donde viven por la ausencia de identidad (Bazant 2001: 226)

En los últimos años se ha incrementado y extendido la urbanización en la ciudad de Guanajuato. Es urgente estudiar las alternativas y posibles soluciones a la situación actual del avance de la urbanización sobre el territorio vecino a la ciudad, que ha originado descontrol y conflictos de planificación urbana, con un catastro que trabaja únicamente para fines específicos de fiscalización y la ausencia de un plan de ordenamiento territorial.

Ante la problemática que se genera alrededor del crecimiento acelerado de la ciudad y la rápida invasión del territorio rural vecino, la investigación se centra en el análisis del crecimiento urbano en las periferias de las ciudades, particularmente en la ciudad de Guanajuato. A causa de las reformas sobre la tenencia de tierra, concretamente al artículo 27 de la constitución que contempla actualmente la posibilidad de venta de terrenos ejidales (Gareth y Ward, 1998), de los fenómenos inmobiliarios como la venta informal de terrenos ejidales al margen de la ley, de los fenómenos sociales (ejemplo: población que emigra a la ciudad y que da pie consecuentemente el crecimiento de la población urbana), el avance de la urbanización ha sido estimulado, pero de una forma anárquica.

La rapidez que experimenta el crecimiento urbano y las aparentes debilidades técnicas y metodológicas del sistema catastral, derivan en un desfase de la realidad del territorio con respecto al registro catastral, además de la pérdida gradual de la frontera entre lo urbano y lo rural, donde están consideradas las franjas urbano-rurales de la periferia, un límite contenedor de la expansión urbana. La importancia de definición de esta frontera se debe a que estas zonas pueden funcionar como amortiguadores del cambio rural a urbano con proyectos de inversión para hacer más rentable la actividad agrícola, o también, puede ser recomendable definir y afectar los trazos viales primarios y secundarios sin construirlos para evitar que sirvan de detonadores de más expansión urbana incontrolada, protegiendo así los elementos naturales de valor ambiental (Bazant 2001: 232/233).

La concentración de emigrantes pobres hacia la ciudad aunada a la explosión poblacional urbana de bajos ingresos, no encuentra alternativas de asentamiento dentro de la oferta formal de terrenos y vivienda que la ciudad genera en su fundo legal con infraestructura y servicios, por lo que recurre a los terrenos baratos de las periferias que son de tenencia ejidal o comunal y que carecen de servicios (Bazant, 2001).

El proceso de urbanización en México es pues, un fenómeno irreversible y con elevadísimos costos para la sociedad dada su escasa planeación y ordenamiento, mismo que se ha dejado sentir básicamente en terrenos de núcleos agrarios que han sido absorbidos por la mancha urbana, con o sin su consentimiento, trastocando sus esquemas organizativo y productivo. Sin temor a equivoco alguno, puede señalarse que prácticamente todo proceso de urbanización en México que se haya producido en los últimos cincuenta años, ha ocurrido a expensas de tierra ejidal o comunal y, en la mayoría de los casos, a través de procesos de irregularidad, dada la anarquía y el desorden con el que crecen los principales centros urbanos del país, sean estos los centros urbanos históricos como Guadalajara, Monterrey y la ciudad de México, o los alternativos creados en el transcurso de las últimas décadas. Lo anterior ha generado problemas de diversa índole, con impactos de variada naturaleza para los diferentes órdenes de gobierno. Por ejemplo, el rezago en el otorgamiento de servicios propiciado por el rápido y desordenado crecimiento poblacional y por la escasez de recursos de los municipios, ha hecho que éstos se vean normalmente rebasados por las demandas sociales (Aguado H. y Hernández y P., 1997).

El plan de desarrollo urbano es probablemente obsoleto debido a que su última versión data de 1994, y por esta razón entre algunas otras, las acciones de gestión y ordenamiento territorial no funcionan. Consideramos pertinente la revisión de las acciones actuales relacionadas con el ordenamiento, la verificación y respeto al uso del suelo. Notamos enormemente la necesidad de que una institución de gobierno adopte verdaderamente el rol de vigilante del seguimiento de dichas acciones. La poca o nula interacción entre el catastro y las acciones de la gestión y el ordenamiento territorial, se presenta como otras de las causas que han contribuido al crecimiento urbano descontrolado. Proponemos la potencial interacción entre estas dos entidades como una opción de beneficio para un desarrollo durable, economizando tiempos y recursos económicos, financieros y humanos para compartir también la información generada.

La dinámica social que estimula el crecimiento poblacional, su estrecha influencia en la expansión urbana y la tendencia actual de los asentamientos humanos en un territorio con características rurales, hacen suponer la ocupación de las tierras agrícolas de propiedad ejidal y/o comunal vecinas a los centros urbanos (ver la figura 2).

En relación a lo anterior, advertimos importante el análisis del catastro y el ordenamiento territorial como herramientas de planificación y control en el crecimiento urbano. De acuerdo a lo antes mencionado, podemos establecer que el territorio se convierte en un objetivo común de trabajo pero con aplicación de recursos humanos económicos y financieros independientes, a través de programas específicos. Para el caso de la ciudad de Guanajuato pretendemos ilustrar la acción y participación de cada uno.

En virtud de que nuestro trabajo de investigación es de tipo descriptivo, basado en revisión, análisis y verificación en un caso determinado, proponemos un esquema (ver la figura 3) que ilustra las etapas y actores que intervienen en nuestra problemática. En dicho esquema nos apoyaremos para interpretar mejor la dinámica de la investigación y junto con los conceptos generales, proponer un modelo exploratorio de análisis como parte de nuestra metodología.

Es pertinente analizar el escenario natural que nos ofrece la ciudad de Guanajuato, consideramos que representa un caso de estudio de crecimiento urbano típico en América Latina (ocupación de territorio en la periferia de los centros urbanos). En América Latina la urbanización ha estado asociada con altos índices de crecimiento demográfico. Sin embargo, desde hace muchas decenas de años la población urbana ha aumentado rápidamente mucho más que la población total. En el periodo de 1965 a 1980, mientras el índice de crecimiento anual medio de la población urbana en todos los países era superior al 3%, el de la población total sólo superaba el 2% (Valladares y Prates, consultado en línea: Noviembre 2004).

Otro rasgo tradicional de la urbanización en América Latina ha sido la importancia de la migración del campo a las ciudades relacionada con un sistema caracterizado históricamente por la primacía de una ciudad. Las nuevas pautas de urbanización apuntan hacia la importancia creciente de las ciudades de tamaño medio. Algunas ciudades de tamaño medio (más de 60 000 hab.) están creciendo más rápidamente que el promedio nacional y que las ciudades más populosas (Valladares y Prates, consultado en línea: Noviembre 2004).

Sin embargo, también debemos mencionar que las características topográficas de Guanajuato con pendiente mayores a 45 grados en la periferia norte de la ciudad y que bloquea el desarrollo urbano en esa zona, la presentan como un caso difícil de enfrentar en el terreno de la planificación territorial. El objetivo de esta investigación no es solamente identificar el aspecto negativo y lo que no ha funcionado, deseamos ir más lejos mediante un diagnóstico que provea los elementos y argumentos para proponer nuevas tareas y metodologías de mediano y largo plazo. Tareas con el redimensionamiento del sistema catastral con mayor rentabilidad, la consolidación de un plan de ordenamiento territorial y el intercambio de información para la mejor gestión del territorio.

Debemos tener en cuenta que las instancias de tendencia natural que proporcionan alternativas de solución como el catastro, la gestión y el ordenamiento territorial, provienen de los esquemas de gobierno. Una de las funciones de los gobiernos de las ciudades es la planeación, administración y asignación de recursos financieros, materiales y de infraestructura para la obtención de objetivos sociales espaciales, funcionales, ambientales y económicos (Eibenshultz, 1997). Para ello, habrá que deslindar que el plan urbano vigente únicamente actúe sobre el fundo legal de la ciudad, que es donde es efectivo como regulador del desarrollo urbano. Paralelamente habrá que plantear una acción complementaria de planeación a nivel territorial que cubre la periferia natural aún no ocupada por asentamiento de bajos ingresos (Bazant, 2001).

En el marco de esta investigación constituida principalmente por un estudio de caso, la formulación de una hipótesis exploratoria permite orientar la metodología y los esfuerzos de análisis. A este efecto, los resultados de este estudio serán interpretados para precisar más esta hipótesis que se referirá a las lagunas de la gestión del territorio municipal en Guanajuato. Así, esta hipótesis exploratoria es formulada como sigue:

En Guanajuato, el catastro y el ordenamiento territorial no han sido concebidos como sistemas de información territorial, con capacidad de actualización e interacción entre ellos.

Iniciamos con una consulta preliminar sobre los organismos gubernamentales que tienen contacto con el territorio. Es importante establecer un padrón de las instituciones en los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal) que fungen como fuente de información territorial así como sus características, por ejemplo, actividades y misión, tipo de relación con la población, normatividad jurídica de funcionamiento y productos que en materia territorial elabora. Por lo anterior, en esta etapa pretendemos interpretar la organización y nexos entre oficinas gubernamentales que intervienen en aspectos territoriales de Guanajuato. El objetivo es interpretar los actores, sus acciones y las tareas que realizan. Esta consulta incluye también cuestionario y entrevista al personal que labora en las instituciones, con preguntas relacionadas con el desarrollo del trabajo, equipamiento, capacitación, etc. La ayuda de dichas encuestas y el tipo de actores consultados y sus diferentes características, nos dará la complementación a la consulta de diferentes documentos de base como planos, cartas topográficas, fotografías aéreas, leyes y reglamentos.

La consulta preliminar también nos ha servido para recolectar toda la información pertinente de la zona (planos catastrales, fotos, plan de desarrollo urbano, leyes, reglamentos, etc.), así como también para realizar una visita de campo en la zona.

Seguidamente e inducido por la consulta preliminar, tenemos la necesidad de realizar una consulta bibliográfica relacionada con los elementos que interactúan en la problemática. Es importante contextualizar nuestro trabajo con conceptos de base sobre la ciudad, la tenencia de la tierra, el crecimiento urbano y los temas vertebrales como son el catastro y el ordenamiento territorial. Nuestro propósito es encaminar el trabajo desde un sentido general hacia un caso particular de análisis en la ciudad de Guanajuato, con la interpretación de aspectos jurídicos, sociales, políticos, económicos y territoriales contribuyen al dinamismo urbano local.

Como veremos durante el presente trabajo, la ciudad de Guanajuato tiene aspectos que la hacen particular en su estudio y aunque tiene un problema que es generalizado, su estudio y organización demanda atención especial por sus características históricas, topográficas y culturales. En la siguiente etapa será importante describir a nivel local, la organización territorial que predomina en México, como se conforma el territorio de la ciudad, los cuadros jurídicos sociales, políticos y económicos que influyen en su dinamismo geográfico y poblacional y principalmente las acciones emprendidas en estos dominios, lo que nos proporcionará las variables e indicadores que fundamenten nuestras observaciones.

Así, la siguiente y última etapa comprenderá el estudio de caso, que como ya hemos mencionado se realizará en la zona sur de la ciudad. Pretendemos verificar un crecimiento urbano con apoyo de los aspectos teóricos para poder interpretar los conflictos inmersos en este crecimiento, que nos permita emitir un diagnostico.

Es difícil estudiar en detalle un sistema catastral completo, para ello se requiere de un estudio de caso o un número de estudios de caso que se enfoquen sobre aspectos específicos dentro del sistema catastral (Williamson y Fourie, 1998).

Es deseable que cualquier proyecto de reforma catastral esté basado en una metodología de estudio de caso estructurada en tres etapas como se indica en la siguiente figura:

Hacer un comparativo con la documentación actual en materia de catastro y de la gestión y del ordenamiento territorial, nos permitirá llegar a las conclusiones de puntos críticos y determinar las perspectivas futuras de investigación. De ésta manera proponemos un modelo exploratorio (ver la figura 5) como parte de la metodología, con el cual podremos realizar de una manera sistemática y ordenada nuestros objetivos de análisis del territorio. Con la ayuda de dicho modelo y el estudio de los conceptos generales de base, podremos documentar en nuestro capítulo dos un modelo teórico de manera más sólida.



[2] El sector agrario comprende: 1. La Procuraduría Agraria, 2. La Secretaría de la Reforma Agraria, 3. El Registro Agrario Nacional y 4. El Fideicomiso Fondo Nacional de Fomento Ejidal.

[3] Publicadas en el Diario Oficial de la Federación, el 26 de febrero de 1992.

[4] Red Latino Americana de Información en Ordenamiento Territorial.

© Jose De Jesus Avila Rangel, 2005