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Capítulo 2 LOS CONCEPTOS GENERALES

Table des matières

En el presente capitulo realizaremos una revisión de los elementos que intervienen en la problemática planteada y donde pretendemos aportar nuestro esfuerzo para tocar conceptos que serán particularmente aplicados en el mismo trabajo, y que además, colaboren en la motivación de la comunidad en general al entendimiento de la importancia de las áreas del catastro y el ordenamiento del territorio. A través de la interpretación de estos conceptos generales y con el apoyo del modelo exploratorio que hemos propuesto en la metodología del capítulo uno, queremos interpretar mejor la dinámica de un territorio dado y establecer nuestro cuadro teórico.

Normalmente, el significado del catastro esta ligado a la propiedad del suelo, las formas de ocupación y su contribución a la economía de los pueblos. Desde el origen de las sociedades, el territorio juega un rol importante en las bases de la riqueza individual y colectiva de los pueblos, sin embargo, es necesario hacer un registro descriptivo y evaluativo de los suelos para conocer la superficie, la naturaleza y el valor de los bienes inmuebles, necesarios para la tasación de impuestos prediales.

A partir de diferentes fuentes de información mostraremos algunas definiciones del catastro que nos darán la oportunidad de proponer nuestro propio concepto. Nuestra intención no es debatir sobre el catastro, sino más bien, de unificar el criterio de nuestro análisis partiendo desde un sentido general hacia un sentido más particular, en una adaptación y contextualización de México, específicamente en la ciudad de Guanajuato.

A continuación citamos algunas definiciones del catastro, a partir de diferentes perspectivas y niveles técnicos, que nos permitan elaborar nuestra propia definición.

Definición general del Diccionario de la Academia Española:

Es interesante exponer definiciones en un rol tradicional, tanto de países de habla hispana, como de otra lengua, para mostrar la convergencia de conceptos y perspectivas.

Dirección General del Catastro Nacional

Santo Domingo, Republica Dominicana (Catastro Tradicional)

Agr. Héctor Pérez Mirambeaux

Venezuela

Gerencia general de Catastro Nacional

Instituto Geográfico de Venezuela Simón Bolívar (Cadastral Template, 2003, consultado en línea 26 febrero 2005).

Estados Unidos Mexicanos (México)

Dirección General de Geografía, Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI) (Cadastral Template, 2003, consultado en línea 26 febrero 2005).

El catastro en Québec

Bajo el marco del catastro original (Catastro Tradicional)

Gilbert Sasseville, Université Laval, 1972. (Traducción del autor)

El catastro puede tradicionalmente tener tres misiones que dan lugar a la clasificación siguiente (Ettarid y al, 2003):

En el ejemplo de la provincia de Québec, su preocupación por proteger los derechos inmobiliarios ha motivado a las autoridades a instaurar el sistema de inscripción de los derechos y el sistema catastral. Ha emprendido grandes reformas en el ámbito inmobiliario a escala de todo el territorio de la provincia (privado y público). La parte privada con el registro inmobiliario (plano catastral, que identifica y ubica el objeto del derecho y el libro inmobiliario que consigna el enunciado del mismo). La parte pública, inscripción de los derechos al territorio público con el objeto de crear un registro publico del dominio del Estado. Una de las conclusiones de este trabajo es pretender conocer su territorio para conocer los derechos inmobiliarios que en el se ejercen, así como una infraestructura de desarrollo económico (Roberge, 2000).

La Federación Internacional de Géometras (UN-FIG 1996) nos da una definición dentro de la Declaración de Bogor (United Nations Interregional Meeting of Experts on the Cadastre), en Bogor, Indonesia, con la perspectiva de un concepto multifinalitario sobre el rol del catastro:

Según Samoullier (2003), pese a que lo establecido por la FIG fuese importante no estaba reconocido el rol de los catastros en las operaciones de negocios de tierras. Por eso, Naciones Unidas con el soporte de la FIG, ha desarrollado en 1996 la Declaración de Bogor en cuanto a la Reforma Catastral (UN-FIG, 1996 en Samoullier 2003).

La declaración de Bogor propone el desarrollo de: "...infraestructuras catastrales modernas que facilitan un mercado eficiente de las tierras y propiedades, la protección de los derechos sobre la tierra así como el apoyo sostenible a un desarrollo a largo plazo y gestión de tierras. También estableció los principios de la re-ingeniería de los sistemas catastrales..." (UN-FIG, 1996 en Samoullier 2003).

En adición a la definición de la FIG, el concepto multifinalitario del catastro, como base de un sistema global de información de tierras, se puede comprender de una manera más evidente mediante la figura siguiente, que ilustra sus tres componentes:

Si la tierra va a ser usada en una manera óptima entonces la dirección de la tierra y sus recursos asociados deben funcionar dentro de un marco de política estatal de tierra integrado (Dale y Mc Laughlin, 1999).

La declaración de Bogor dice: "Una infraestructura catastral debe de tener una extensa magnitud en el marco legal, técnico, administrativo e institucional para diseñar y establecer un sistema adecuado, con una serie continua de aplicaciones catastrales desde la más sencilla hasta la más compleja. Esta flexibilidad permite a los catastros disponer de una sucesión continua de disposiciones abarcando los derechos privados e individuales así como los derechos públicos sobre la tierra y también con la capacidad de tomar en cuenta los derechos tradicionales..." (UN-FIG, 1996 en Samoullier 2003).

Más allá dice la declaración: "El éxito de un sistema catastral no depende de la sofisticación legal o técnica, sino de la capacidad a defender los derechos de la propiedad adecuadamente y permitir venderlos (donde está adecuado) de manera eficiente, segura y sencilla, con costos bajos. Sin embargo si los recursos no están disponibles para mantener al día un sistema catastral, la justificación para establecerlo es muy reducida..." (UN-FIG, 1996 en Samoullier 2003).

Aunque hablaremos con más detalle en el capitulo tres sobre el catastro mexicano, podemos mencionar a priori que el catastro en México funciona como un catastro fiscal administrado por el municipio. Que si bien es cierto, bajo su concepción inicial no se le ha visualizado como un contribuidor a la administración territorial del municipio, por el contrario, podemos mencionar que ha colaborado en la organización de los catastros urbano y rural del país, aun con las deficiencias técnicas y tecnológicas que pueda tener actualmente.

El catastro rural se concibe como el instrumento agrario que determina técnica y jurídicamente el estado que guarda la propiedad rural en sus diversas modalidades, establece la realidad geográfica de los predios rústicos, identifica a sus poseedores, describe los usos y potencialidad de las tierras y establece las bases legales para la expedición y el registro de los documentos que acrediten la tierra. La instancia administrativa para llevar su control es el Registro Agrario Nacional (RAN) (Tinoco 2001, 211).

De acuerdo a las definiciones antes mencionadas y bajo el contexto del análisis del catastro en la ciudad de Guanajuato, nos permitimos proponer a continuación una definición operativa que describa o encuadre las actividades y acciones de un sistema catastral, sin olvidar su objetivo principal y el potencial multifinalitario de la información en los tiempos actuales, como parte de la contribución del presente trabajo:

El catastro. Es un sistema de información geográfico y descriptivo que es realizado con metodologías científico-administrativas, donde los datos contenidos proporcionan las características del inmueble, de la propiedad de este, de su propietario, de su riqueza, y de su valor, para los fines fiscales y la pertinencia de la utilización de dicha información, en favor de una mejor administración territorial del municipio y la preservación de su medio ambiente.

El análisis entre otros, de aspectos que están ligados directamente con el fenómeno del urbanismo es sin duda alguna la tenencia de la tierra. Es oportuno mencionar que el lazo común que une estos dos aspectos, es la tierra. En nuestra opinión particular representa la materia primera para que se pueda desarrollar el crecimiento urbano, de acuerdo siempre, a sus condiciones jurídicas y también a las necesidades de la población. Es por lo tanto indispensable ilustrarnos con los esquemas de posesión de tierra para orientarnos con mas certeza, y comprender aspectos de relevancia como el que representa un comercio formal e informal.

Con el aumento todavía rasante de la población de las ciudades grandes/aglomeraciones (sobre todo en África, Asia del sur, del sudoeste y del este, ya menos en Latinoamérica) va una expansión correspondiente de la superficie, unida inseparablemente con la formación y dilatación rápida de barrios periféricos de viviendas (Mertins y al. 1998, 3). Lo anterior nos hace reflexionar sobre una satisfacción de territorio para fines urbanos, a través de la ocupación de terrenos con características rurales y de vecindad con los centros de población.

La palabra "tenencia" se deriva del término latino para "tener" o "poseer", y tenencia de la tierra se refiere a los términos bajo los cuales se posee algo, es decir, los derechos y obligaciones del poseedor. Como término legal, tenencia de la tierra implica el derecho a poseer tierras en lugar del simple hecho de tenerlas. Una persona puede tener derechos legales sobre la tierra o recursos sin que esto implique que tomó posesión (Bruce, 1998. 1).

Tenencia, referido a la tierra, corresponde a la modalidad bajo la cual se tiene posesión de un terreno para su usufructo o cualquier otro tipo de disfrute. Incluye los derechos y obligaciones de quién en un momento dado es poseedor de la tierra (FAO 2003a: 40).

Una referencia de las formas de tenencia de la tierra en América Latina (Cuadro 1) es presentada utilizando la siguiente clasificación (Van Dam, 1999: 6; Basada en lo realizado por Mertins en 1996).

La tenencia de la tierra, es la definida en forma jurídica o consuetudinaria entre personas (individuos o grupos) con respecto a la tierra (recursos naturales, agua y árboles). La tenencia de la tierra es una institución, es decir un conjunto de normas inventadas por las sociedades para regular el comportamiento de la gente. Definen el acceso a los derechos de utilizar, controlar, transferir, así como las responsabilidades y limitaciones para con la tierra. En resumen, los sistemas de tenencia de la tierra determinan quién puede utilizar qué recursos, durante cuánto tiempo y bajo que circunstancias (FAO 2003b: 9).

La administración de tierras es la forma en que se aplican y ponen en práctica las normas relativas a la tenencia de la tierra. En contextos formales, los procedimientos de gestión son realizados por organismos de administración, entre los que se pueden incluir las oficinas de registro, agrimensura, los sistemas de ordenamiento territorial rural y urbano y los de valorización e imposición territorial, así como los sistemas judiciales. La administración formal se propone también como medio para impulsar el mercado inmobiliario, que permite utilizar la tierra de una "forma más adecuada" (FAO, 2003b: 17-18).

En las ciudades/áreas metropolitanas, el hábitat ilegal/irregular/informal implica dos formas de transgresiones: respecto a los aspectos dominiales (derechos de propiedad) y al proceso de urbanización. La primera se basa en la falta de títulos de propiedad (o contratos de alquiler); la segunda, en el incumplimiento de las normas de construcción de la ciudad. Cada una de ellas se concreta en diferentes tipos de informalidad (Clichevsky, 2000, 8).

De ésta manera podemos establecer por interpretación que el contexto y término de informalidad en la tenencia de la tierra, es desarrollado fuera de los procesos y acciones ejecutados por los organismos de administración territorial y de los sistemas jurídicos correspondientes.

Como parte esencial del presente trabajo queremos mostrar el tema del ordenamiento territorial. Es de suma importancia conocer el contexto general de éste tema para poder interpretar los fenómenos que se presentan de una manera más particular en un territorio dado. En éste capitulo se constituye como un concepto mas en el grupo de herramientas de análisis.

Esta nueva disciplina exige una entrega profunda en causa de los servicios públicos. Todas las decisiones gubernamentales influyen en la localización de las actividades que conciernen al equipamiento urbano y rural, las vías de comunicación, en la industria, en la agricultura, la vivienda, la formación profesionales, etc., (Monod y De Castelbajac, 2002: 28).

El ordenamiento es un conjunto de acciones concertadas pretendiendo disponer con orden, los habitantes, las actividades, las construcciones, los equipamientos y los medios de comunicación sobre la extensión del territorio (Merlin, 1988: 11-12). Dos caracteres deben ser subrayados en éste estado:

La principal característica de una sociedad mas evolucionada es la planeación, en la que se optimizan los recursos de todos y se racionalizan los medios para la obtención de objetivos básicos comunes a todos (Bazant, 2001). Así, el ordenamiento territorial es identificado como un instrumento en grado de impulsar las inversiones públicas, promover las privadas y apoyar las sociales destinadas a mejorar las ciudades y otros asentamientos humanos, para permitir que la población de ciertas zonas (rural) tenga acceso a servicios básicos, vivienda y empleo y que la población de otras zonas (urbana) pueda lograr el mejoramiento de la calidad de vida y productiva de la ciudad (Montes, 2001, 9).

En el contexto internacional, el ordenamiento territorial (OT) europeo es guiado por la "Carta Europea de Ordenación del territorio". La última carta data de 1993, en ésta el OT se define como "la expresión espacial de las políticas económica, social, cultural y ecológica de cualquier sociedad. Disciplina científica, técnica, administrativa y política, concebida como práctica interdisciplinaria y global para lograr el desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio" (Massiris, 1999).

La política Suiza de OT se caracteriza por su descentralización. Los estados o cantones son los protagonistas de estas políticas, la federación aporta la visión de conjunto. El OT se entiende en el sentido de planificación física espacial con un fuerte contenido ambiental. La normalización es bastante amplia y el grado de participación social en la formulación de los planes alcanza aquí su máxima expresión (Massiris, 1999).

En Suiza, las competencias legislativas corresponden a la federación. Los cantones sólo reglamentan. El órgano principal responsable de la política Suiza de OT es la "Oficina Federal de Planificación del Territorio", la cual se apoya en diversas instituciones, tales como la "Oficina Federal del Medio Ambiente. Bosques y Paisajes" y la "Conferencia de Planeación del Territorio" que cumple la función de coordinación interinstitucional (Massiris, 1999).

El OT en los países latinoamericanos tiene una historia muy reciente que se remonta a los inicios de la década de los ochenta. Desde su origen ha sido concebida de manera diversa, asociada a las políticas ambientales, urbanísticas, de desarrollo económico regional y de descentralización. Hoy predomina la idea de la ordenación como instrumento o estrategia para lograr el desarrollo sustentable, entendido en términos de política plurisectorial (Massiris, 2002).

En América Latina, el OT se ha concebido como una política de planificación que integra objetivos ambientales y regionales (planificación territorial) en función de la escala, predominando en las escalas locales la planificación física-espacial con fuerte contenido urbanístico y en las escalas regionales la planificación territorial que busca una ocupación sustentable del territorio y un mayor equilibrio del desarrollo regional (Massiris, 2002).

Una definición técnica es: "El ordenamiento territorial se relaciona con el proceso de planificación en la búsqueda de la eficiencia de la localización de las actividades humanas, respecto de la conservación ecológica y del desarrollo social y económico, teniendo en cuenta las aptitudes, potencialidades y funcionamiento del sistema natural y los recursos asociados. Esta conceptualización obliga a conocer cuales son los niveles máximos posibles de uso, capacidad de carga y velocidades de auto regeneración de los territorios, con el objeto de evitar un deterioro del patrimonio ambiental" (FAO, 2003a).

La FAO nos enuncia otra definición: "El Ordenamiento territorial debe entenderse conjuntamente en las dos dimensiones de acción y resultado:

1) El OT es la acción voluntaria y reflexiva de una colectividad acerca de su territorio, sea éste tomado:

2) Es también el resultado de la acción de ordenar un territorio" (Brunet et al. 1993).

Los componentes del ordenamiento territorial (FAO, 2003) son:

« El ordenamiento territorial puede apreciarse de una manera global, donde se incluyen acciones relacionadas con la protección y preservación del medio rural y urbano. Por lo tanto, los asentamientos urbanos tienen una estrecha relación con las acciones y metodologías para preservar el medio ambiente, pues se deben de verificar las condiciones de uso y ocupación de los suelos y los recursos naturales que rodean estas zonas para evitar al máximo su deterioro. »

Se puede deducir por tanto, que el OT es un concepto aún en construcción, sujeto a diversas interpretaciones sin que exista una definición universal que satisfaga a todos (Massiris, 2002).

De acuerdo a las definiciones ya establecidas, podemos ilustrar una concepción general y proponer nuestros propios elementos descriptivos, de éste tema que se presenta extenso y exhaustivo.

El Ordenamiento Territorial, es para nosotros, un conjunto de acciones y procedimientos entre una población y su territorio, que enmarcan la ejecución de actividades específicas en la gestión y desarrollo territorial. Las acciones y procedimientos pueden incluir: la preservación del medio ambiente social, en lo urbano y lo rural, la preservación de los recursos naturales, proporcionar una vivienda digna para la población, la preservación de la cultura y tradiciones, el análisis de migración rural-urbano, urbano-urbano, etc., a través de actividades específicas como la regulación y control del crecimiento urbano, la generación de cartas para el conocimiento pleno de la extensión del territorio, los sistemas de información geográfica para la mejor administración y gestión del territorio, un registro confiable de los territorios públicos y privados, etc.

La ciudad representa un concepto difícil y complejo para definir y el cual tampoco pretendemos debatir y mucho menos convertirlo en tema central de nuestro trabajo. Es un tema que consideramos importante por representar el aspecto espacial donde se desarrollan los fenómenos que nos ocupan en el presente análisis y que por lo tanto forma parte importante de nuestro contexto de investigación.

Según el diccionario de la lengua española: La ciudad es el conjunto de edificios y calles, regidos por un ayuntamiento, cuya población densa y numerosa se dedica por lo común a actividades no agrícolas.

Una ciudad es una comunidad de asentamiento, es decir, un espacio social donde un colectivo humano reside, se organiza y se reproduce socialmente. Como toda comunidad humana contará con sus propias pautas de organización con su propia política, puesto que quienes participan de la vida de la ciudad forman parte de un colectivo (Castro M. y al. 2003).

Una ciudad es una comunidad de asentamiento base, donde se ubican diversos grupos domésticos que realizan las actividades de cuidado y atenciones básicas para las mujeres y hombres. En la comunidad de la ciudad se realizan preferentemente actividades que no se orientan a la producción inicial de alimentos, sino en todo caso, a su procesado final y al consumo, así como otras actividades económicas especializadas, y adicionalmente, tareas de carácter político e ideológico (Castro M. y al. 2003).

De acuerdo al boletín demográfico no. 63 de CEPAL en enero de 1999, América Latina: proyecciones de Población urbano-rural 1970-2025, las definiciones de población urbana y rural utilizadas en los censos de los países latinoamericanos a partir de 1960, dice que para Colombia como un ejemplo entre otros, consideró en el censo de 1964, que la población urbana es la que ocupa las ciudades y poblados de 1500 habitantes y más. La población rural, es la que ocupa poblados de menos de 1500 habitantes además de la población dispersa. Para el caso de México, en los censos de 1960, 1970, 1980 y 1990 la población urbana es la que habita en localidades de mas de 2500 habitantes y la población rural es la que habita en localidades con no más de 2500 habitantes.

El tamaño, medido en número de habitantes, se ha considerado con gran frecuencia como una característica fundamental, aunque en general, a un nivel teórico, ha sido utilizada junto con otras características. Lo mas frecuente es considerar la densidad de habitantes y la densidad de edificios (Capel, 1975).

Las funciones económicas y concretamente el predominio de unas actividades no agrícolas es algo en lo que coinciden numerosos autores a la hora de definir la ciudad, es decir, que los ciudadanos no producen directamente sus alimentos (Capel, 1975).

De acuerdo a los conceptos antes mencionados, formulamos nuestro propio significado como sigue: La ciudad es un asentamiento humano que interactúa entre si, para compartir las actividades secundarias (transformación y transporte) y las actividades terciarias (servicios y comercialización), además de ser un consumidor final de las actividades primarias del sector rural (agricultura).

El incremento de la población urbana en los últimos años, habla de los problemas que se relacionan directamente con el crecimiento de las ciudades y que afecta también los sistemas urbanos. El crecimiento urbano está generalmente vinculado a cierto tipo de aspectos como el cambio espacial de la ciudad a través del tiempo y efectos de ocupación de suelo, normalmente con características rurales y con ubicación en la periferia de las ciudades, generando así, la conversión de tipo de suelo rural a barrios residenciales urbanos.

La urbanización hace referencia al fenómeno de concentración creciente de la población en las ciudades y en las aglomeraciones urbanas, así como también a la extensión espacial de los centros urbanos. También alude al proceso de extensión de la planta física de las ciudades, asociadas al aumento poblacional (FAO, 2003).

El crecimiento en extensión de las ciudades se realiza ocupando las áreas rurales en su entorno y tiene dos modalidades: a partir del límite urbano actual de la ciudad, y de forma fragmentada, es decir, urbanizado por sectores los espacios rurales, los que terminan finalmente unidos a la ciudad. Este fenómeno es creciente y cada vez más rápido, especialmente en los países en desarrollo (FAO, 2003).

¿De dónde proceden las masas que llenan las ciudades del planeta? Las estadísticas se muestran unánimes: hay que distinguir entre dos grandes fenómenos: el crecimiento natural y los desplazamientos de población. La importancia relativa de cada uno de estos componentes varía según las regiones del planeta, los períodos y los tipos de ciudad (Cozzi, 2000).

Las migraciones constituyen un factor decisivo para el planteo de los problemas demográficos e incide notablemente en la forma en la que la humanidad hace uso de su patrimonio. Últimamente se están presentando (además de las ya conocidas) migraciones de "refugiados ecológicos" que abandonan aquellos ecosistemas que han dejado de funcionar en busca de lugares más idóneos en los que establecerse. Las migraciones del campo a la ciudad se originan fundamentalmente al interior de las naciones por causas económicas (Cozzi, 2000).

La perdida de importancia de la reflexión sobre el diseño de la vivienda dirigida a los sectores de bajos ingresos, desde la arquitectura y el urbanismo, se ha debido en gran medida a la concepción de la planeación de la ciudad desde la óptica económica, lo cual ha originado problemas estructurales que ha conducido a unas formas de crecimiento urbano guiadas exclusivamente por la racionalidad del mercado (Tarchópulos y Ceballos, 2003).

La anarquía de la expansión incontrolada también es resultado de la incapacidad del mercado urbano de procurar terrenos en condiciones económicamente accesibles a la población de bajos ingresos, como consecuencia de la política de neoliberalismo económico implantada en las ultimas décadas, que ha concentrado el capital en vez de distribuirlo (Bazant, 2001).

El crecimiento urbano, tiene una tendencia natural de la expansión de los asentamientos humanos hacia las periferias de las ciudades, es ahí, donde se concentra la problemática. Paralelo a los planes de desarrollo existentes, es necesario plantear acciones complementarias de planeación territorial que cubra las periferia naturales aún no ocupadas por asentamientos de bajos ingresos (Bazant, 2001).

De entre cuatro franjas territoriales, dos son las que representan potencial absorción urbana (Bazant, 2001):

1. Franja de expansión urbana incontrolada en la periferia, es el territorio en proceso de ocupación por asentamientos irregulares que cubre una gran superficie de conversión territorial de suelo rural a urbano. Es una franja urbana próxima a la mancha urbana consolidada.

2. Franja de transición rural-urbana, es sin duda, la parte más compleja a definir, es el límite imaginario entre la ciudad y el campo.

Espacio o zona peri-urbana, designa el espacio rural situado en la periferia de una ciudad y sus alrededores. Éste espacio es objeto de profundas transformaciones funcionales, demográficas, sociales y también políticas (FAO, 2003).

Nosotros lo definimos como sigue: El crecimiento urbano significa una transformación gradual y permanente del espacio urbano y rural, como consecuencia de factores sociales, políticos y económicos que inciden sobre la sociedad en general.

Una etapa interesante a analizar, es la gestión del territorio como la continuación de los planes de ordenamiento y planificación. La población de un territorio dado espera una aplicación correcta de dichas acciones donde su traducción a la realidad representa una mejor calidad de vida. Una población debe poder asegurarse que el proyecto que se le propone va de acuerdo a su territorio (Prélaz-Droux 1995, 2).

Según el diccionario de de la lengua española, gestión significa: la acción y efecto de gestionar, la acción y efecto de administrar.

La experiencia muestra que las verdaderas cuestiones no son tanto de saber si podemos hacer alguna cosa o no, sino más bien de determinar donde podemos hacerla y en cuales condiciones, integrando las especificidades de los territorios. Los territorios constituyen las unidades espaciales en el seno del cual podemos intervenir concretamente, con el apoyo de la población, para tratar de remediar los problemas de desarrollo, cualquiera que sea su naturaleza social, económica o ecológica (Prélaz-Droux 1995, 2).

El concepto de territorio ha tenido notable evolución en las últimas décadas que ha implicado también un abordaje cada vez más interdisciplinario, con procesos y grupos sociales que lo han transformado e intervenido haciéndolo parte de su devenir. El territorio es considerado así como un espacio socialmente construido con identidades e institucionalidades que definen las relaciones entre los actores y la distribución y uso de los recursos (Rosa y al. 2003, 2).

La gestión territorial supone un proceso de ampliación del control, manejo y poder de decisión del uso de los recursos que existen en un determinado espacio por parte de sus actores. Por eso no basta delimitar administrativa o geográficamente un territorio, sino que es necesario también tomar en cuenta la capacidad de influir y controlar los medios, instrumentos y recursos para la toma de decisiones estratégicas sobre el uso de los recursos del espacio territorial (Rosa y al. 2003, 2).

En éste sentido de control, es necesario tomar en cuenta aspectos como los aportes de las nuevas tecnologías (ej.: la informática, digitalización de planos) que hacen posible generar información (ej.: sistemas de información geográfica), disponer fácilmente de ella con una velocidad increíble (ej.: Internet). El potencial de estas tecnologías para la gestión de los equipamientos y el ordenamiento del territorio está ya bien identificado (Prélaz-Droux 1995, 4).

Si la información es un vector de conocimiento y de saber, su control y la definición de sus modos de acceso han sido siempre fuertemente ligados al ejercicio del poder. Es importante recordar que el territorio es un bien público. Nuestras sociedades reconocen la importancia del control democrático de su desarrollo. El control democrático del desarrollo del territorio debe entonces acompañarse de un control también democrático de las informaciones. Las instituciones públicas tienen ahí un rol central. Deben tratar al menos sobre dos planos esenciales (Prélaz-Droux 1995, 5-6):

Las ciudades latinoamericanas han experimentado a partir de mediados de la década de 1980 cambios importantes en su estructura urbana, en su tipología, en su mapa social y su mercado residencial, que muestran claras tendencias hacia la polarización, en la forma de estructuración territorial y actividad del comercio y los servicios, en la tecnología de las telecomunicaciones y la actividad económica tanto a nivel público como privado y, en general, en el patrón de la actividad productiva (Reese, 2003).

Así, la gestión de la tierra urbana es una herramienta fundamental para el desarrollo socio-económico de las ciudades en dirección a un proceso sustentable. Los diferentes instrumentos de gestión y regulación urbanística son esenciales en la gestión de la tierra urbana en la medida que inciden directamente en la construcción y configuración del territorio (Reese, 2003).

En síntesis, se requiere pasar de planes reglamentaristas de ordenamiento, a planes o programas de transformación urbana, en los cuales se busca una mayor integralidad de las políticas urbanísticas, ambientales, sociales y económicas y un fuerte anclaje en un sistema de gestión que asegure la concretización de resultados (Reese, 2003).

Según la clasificación de Reese (2003), los instrumentos de gestión urbana son:

La situación que presentan las ciudades en Latinoamérica requiere pasar de un urbanismo hoy escasamente regulador a un urbanismo gestor de políticas activas de la puesta en marcha articulada de programas, proyectos, normas, modos de gestión y formas de participación (Reese, 2003).

En relación a lo que se ha mencionado, emitimos nuestra definición como sigue: la gestión del territorio es la mayor y mejor administración del espacio territorial y de sus recursos naturales, con aplicación de políticas y metodologías que incluyen la participación de todos sus actores en favor de una mejor calidad de vida.

El concepto de sustentabilidad tiene su origen en la ecología, toda vez que su definición está basada en los problemas ambientales derivados de la alteración de los ciclos de la naturaleza (Cárdenas, 1998).

Hoy día, a principios del siglo XXI y ante la problemática que enfrenta la humanidad y la preocupación por la preservación del medio ambiente y supervivencia del ser humano, surge de manera casi espontánea el concepto de desarrollo sustentable, no como una moda o capricho de ecologistas, ni como una decisión de la sociedad, sino como el camino que debemos afrontar en adelante, la oportunidad de tomar el mundo en las manos y cuestionarnos como vamos a trabajar para protegerlo y conservarlo (Martínez M. y Ubaque U., 2000).

En 1983, la ONU estableció la Comisión Mundial sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, liderado por la señora Brundtland, quien fuera Primer Ministro de Noruega. El grupo de trabajo conocido como Comisión Brundtland, inició diversos estudios, debates y audiencias públicas en los cinco continentes durante casi tres años, los cuales culminaron en abril de 1987, con la publicación del documento llamado Nuestro Futuro Común o Reporte Brundtland (Consejo Agrario Provincial, Santa Cruz del SIAN, 1999). Se definió así el concepto de Desarrollo Sostenible que dice:

Al respecto, es preciso clarificar la terminología. Son cuatro los términos relacionados con el tema de desarrollo sostenible: sostenido, sostenible, sustentable y sustentabilidad. Según el diccionario, la palabra "sostenido" en una segunda acepción significa: algo que se toma por arriba. El término "sostenible", anglicismo que viene de sustentar, se aplica a algo que se defiende con razones, a insumos o alimentos necesarios que se proveen, o a una cosa que se sostiene por abajo. En la década del ´80 y el ´90, se introduce en la literatura ecológica el término de "sustentabilidad" para calificar al desarrollo y el crecimiento económico, especialmente referido a los países en vías de desarrollo sensibles a los problemas ambientales. Para fines prácticos, las palabras sustentable y sostenible son, y quieren decir lo mismo (Consejo Agrario Provincial, Santa Cruz del SIAN, 1999).

Se afirma que las ciudades no son lugares geográficamente discretos, sino que la tierra ocupada por los residentes necesita de recursos naturales y tierras que van mucho más allá de los límites administrativos o del área construida, en consecuencia la ciudad deja una huella ecológica que va más allá de fronteras del área urbanizada (Rees 1992, en Cárdenas 1998).

La preservación ecológica se pone en riesgo como consecuencia del acelerado proceso de urbanización junto a políticas económicas y programas de inversión insuficientes, es así, como emerge la pobreza urbana junto a problemas sociales y el deterioro ambiental de las ciudades (Cárdenas 1998).

Entre las características más impactantes de éste proceso de urbanización se pueden mencionar los asentamientos ilegales localizados en las ciudades; la existencia de viviendas sin servicios básicos tal como agua, alcantarillado, energía; el aumento de la morbilidad producto de la falta de infraestructura sanitaria, etc., y en las grandes ciudades, las congestiones gigantes de tráfico, la proliferación de la violencia y el crimen, la expansión urbana a costa de tierras agrícolas, etc. (Cárdenas 1998).

Actualmente la idea de desarrollo sostenible abarca una visión más amplia de ver la problemática actual, es considerar que puede brindar soluciones acertadas y eficaces si se tiene en cuenta que para su logro es fundamental el cambio en los objetivos de la sociedad, de las instituciones gubernamentales, las empresas y la posición del estado, frente a la búsqueda del progreso y el bienestar de la comunidad, teniendo en cuenta la integralidad y conjunción de la triada: economía, sociedad y ambiente (Cárdenas 1998).

La declaración de Bathurst[6] sobre la administración de tierra para el desarrollo sostenible, pide un compromiso de proporcionar la seguridad efectiva legal de tenencia y acceso a la propiedad para todos los hombres y mujeres, incluyendo pueblos indígenas y aquellos viviendo en pobreza u otros grupos desheredados. Esto identifica la necesidad de la promoción de reformas institucionales para facilitar el desarrollo sostenible y para invertir dinero en la infraestructura de administración de tierra necesaria. Esto da el acceso pleno e igual a la gente a oportunidades económicas relacionadas con la tierra (UN-FIG, 1999).

El desarrollo sostenible no es alcanzable sin la sana administración de la tierra (UN-FIG, 1999) que ilustra la figura siguiente:

La declaración de Bathurst de la FIG, concluye que la mayoría de los sistemas de Administración de Tierras actuales no están adecuados para enfrentar los desafíos de la complejidad en aumento de los derechos, las restricciones y responsabilidades relacionadas con la tierra con la cual está vinculada, por ejemplo, parámetros como el agua, tierras indígenas, el ruido y la contaminación (UN-FIG, 1999 en Samoullier, 2003).

Como resultado de la puesta en relación de los conceptos para ilustrar el proceso, proponemos un cuadro teórico (ver la figura 8) con la siguiente memoria descriptiva:

La descripción de la simbología de flechas de la figura 8, es como sigue:

De entre los conceptos teóricos tratados, podemos concluir que el catastro, la tenencia de tierra y el ordenamiento territorial son fundamentales y complementarios en el desarrollo geográfico de un territorio. El catastro representa la realidad de un territorio dado, la tenencia de la tierra representa el tipo de propiedad del cual se puede disponer y el ordenamiento representa la normatividad para el control de las acciones.

La tenencia de la tierra es la materia prima que hace el nexo entre el catastro y el ordenamiento. En virtud de que nosotros establecemos una complementariedad entre el catastro y el ordenamiento, aún cuando la revisión de conceptos nos muestra que les han dado tratamiento separado e incluso podríamos decir aislado, establecemos la necesidad de intercambio de información y más todavía, podemos establecer la necesidad de una base de datos común.

El catastro y el plan de ordenamiento territorial son los instrumentos mas apropiados para controlar el crecimiento urbano, ya que ellos pueden generar la información necesaria para apoyar la planificación del desarrollo territorial.

El catastro multifinalitario con su tendencia hacia las soluciones de control territorial y el ordenamiento territorial que se establece igualmente como controlador del territorio, es necesario analizar sus convergencias y divergencias en mismo escenario geográfico.

El capitulo tres, lo hemos destinado al análisis del catastro y el ordenamiento territorial desde un sentido general en México, hasta un caso en particular como la ciudad de Guanajuato. En dicho capítulo queremos mostrar las facultades de cada uno y en que grado es posible y factible, de acuerdo al marco jurídico actual, la oportunidad de interacción entre ellos.



[5] Traducciòn del ingles, "A cadastre is normally a parcel based, and up-to-date land information system containing a record of interests in land (e.g. rights, restrictions and responsibilities). It usually includes a geometric description of land parcels linked to other records describing the nature of the interests, the ownership or control of those interests, and often the value of the parcel and its improvements. It may be established for fiscal purposes (e.g. valuation and equitable taxation), legal purposes (conveyancing), to assist in the management of land use (e.g. for planning and other administrative purposes), and enables sustainable development and environmental protection".

[6] The Bathurst Declaration on Land Administration for Sustainable Development. La declaration Bathurst sobre Administración de Tierras para Desarrollo Sustentable, es el resultado del taller sobre Tenencia de la Tierra e Infrestructuras Catastrales realizado en Bathurst New South Wales, Australia en 1999.

© Jose De Jesus Avila Rangel, 2005