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Capítulo 3 EL CATASTRO Y EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN GUANAJUATO

Table des matières

En relación a nuestro marco teórico abordaremos en el presente capítulo el marco jurídico que determina obligaciones y compromisos de las instituciones encargadas de generar la información geográfica del territorio, particularmente el catastro y el ordenamiento territorial, encuadrados en la problemática del crecimiento urbano.

La ciudad de Guanajuato enfrenta una problemática natural de las ciudades, un crecimiento en su periferia que exige establecer un orden y un control de éste fenómeno. Guanajuato, es una ciudad que como cualquier otra en la república mexicana se rige jurídicamente a partir de la constitución nacional, de la cual se derivan también las constituciones estatales, leyes y reglamentos que fundamentan las acciones de las autoridades municipales. Durante el presente capitulo, mencionaremos las bases jurídicas y su traducción en las acciones del municipio, concretamente en Guanajuato. Por otro lado, es necesario hacer un análisis del aspecto de la tenencia de la tierra y la influencia que ha tenido y tiene actualmente en la conformación territorial actual. Es importante mencionar que en el transcurso de los últimos años se han realizado reformas constitucionales importantes que establecen de manera más puntual los objetivos del catastro y el ordenamiento territorial, de ésta forma podemos analizar también las posibles convergencias en sus metodologías.

La presente investigación incluye una aplicación local, un estudio de caso, donde pretendemos ilustrar la problemática urbana de la ciudad de Guanajuato. En dicha problemática encontramos el crecimiento urbano de la periferia, los conflictos en la entrega de servicios públicos con desarrollos urbanos deficientes, probable ocupación ilegal de suelo rural y en consecuencia la estimulación de asentamientos irregulares y una infraestructura urbana que motiva el desarrollo urbano acelerado. Por otra parte, la falta de actualización del catastro y del plan de desarrollo urbano induce a pensar que el marco jurídico no está siendo aplicado en la realidad.

A fin de poner en contexto, es importante mencionar la manera en que se encuentra organizado el esquema de gobierno de la república mexicana.

México es una república, representativa, democrática, federal, compuesta por estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una federación establecida según los principios de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. El ejercicio del poder público en México se divide en Ejecutivo, Legislativo y Judicial. (RICOMADE)[9]

El sistema Federal Mexicano se caracteriza por la existencia de tres órdenes de gobierno Federal, Estatal, Comunal (Municipal); conformados por 31 Estados y 2427 municipios, cada uno de ellos con sus respectivas competencias y límites señalados por la Constitución Política. En el Estado Federal se asocian y sobreponen colectividades estatales distintas a través de un equilibrio armonioso y equitativo bajo el principio de la autonomía política. (RICOMADE)

El orden estatal es el signo específico del Estado Federal y de acuerdo con el artículo 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a cada Estado se le otorga la capacidad de darse y revisar su propia Constitución para organizar su gobierno y administración pública. Así también el artículo 41 de la Constitución dispone expresamente que las constituciones de los Estados en ningún caso podrán contravenir las estipulaciones del Pacto Federal. La organización de los Poderes locales, se divide de la siguiente manera (RICOMADE):

La capital de los Estados Unidos Mexicanos se denomina Distrito Federal, y es sede de los poderes de la Unión. La naturaleza de su función se define en los artículos 44 y 122 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; es también una entidad federativa y se subdivide en 16 delegaciones políticas, cuenta con un Estatuto de Gobierno, expedido por el Congreso de la Unión. El Estatuto de Gobierno hace las veces de Constitución local, regula la estructura y funcionamiento de sus órganos de autoridad. El Distrito Federal cuenta con tres poderes de gobierno: Ejecutivo, Legislativo y Judicial (RICOMADE).

Para hablar de la situación agraria en México es necesario retroceder en la historia e introducirnos en el contexto de sus orígenes aunque sea de una manera muy general. La situación es muy particular, pues significa entender una mezcla de tradiciones con respecto a la posesión y manera de trabajar en el periodo prehispánico y las formas que eran llevadas a cabo en España a principios del siglo XVI. La manera establecida por un pueblo con costumbres aplicadas en su organización y la inmersión del sistema que prevalecía en otro.

De acuerdo al texto "La transformación Agraria, Origen, Evolución y Retos", (Secretaria de la Reforma Agraria, 1997), haremos una breve semblanza de los acontecimientos agrarios desde la época prehispánica hasta nuestros días.

La principal riqueza era la tierra y la organización social de los aztecas presenta a principios del siglo XVI una estructura bien clara y especifica. La organización jerárquica la encabeza el Tlacatecutli, con sus familias y su corte, a quien por similitud se la ha llamado rey o emperador. El segundo nivel jerárquico lo ocupaban los tlatoques, que ejercían el mando en las provincias tenochcas, acompañados por funcionarios llamados tectecutzin y por sus descendientes, los pipiltzin. Un lugar especial lo ocupaban los guerreros, quienes tenían bajo su encargo las tierras llamadas mitlchimalli, que permitían sufragar los gastos de guerra.

En la base de la organización social estaban los habitantes de los barrios, el común de la gente, que descendían de un mismo linaje. En cada barrio o callpulli las tierras de labor se dividían en dos grandes conjuntos. Uno era las parcelas asignadas en lo individual a cada jefe de familia, los callpulli, que se daban en usufructo y por tanto no podían transmitirse excepto por herencia. El otro conjunto eran las tierras propiedad del barrio, las altepetlalli, cuyo cultivo correspondía a todos los miembros del callpulli, para financiar las obras de utilidad colectiva y de beneficio común.

A la llegada de los españoles los objetivos principales fueron de adoptar disposiciones de organización del nuevo y vasto territorio en los aspectos social, político y económico, así como de proveer el mejoramiento espiritual y material de los indios. De tal forma que la creación de la encomienda era autorizada con el propósito de modificar las costumbres de los locales y obtener de ellos tributos y tierras. La encomienda constituyó un premio concedido a la mayoría de los soldados que vinieron con Cortés. Consistía en otorgarles, en encomendarles la custodia y cuidado de cierto número de indios, a fin de que los evangelizaran. Al mismo tiempo se les concedió el derecho de explotar directamente el trabajo de los indios encomendados, en especial mediante la recaudación de atributos.

Tales concesiones derivaron en abusos, la Corona española atendió quejas y suprimió la encomienda. La conquista adquirió rápidamente la característica de dramática y en algunos casos de violencia en las formas de vida de los locales y sobre todo la privación del principal medio de vida, la tierra, con el cambio de actividades socioculturales, perdiendo así rasgos importantes de identidad. Sin embargo, lo más grave fue la perdida de población a causa de la guerra, las nuevas enfermedades y el hambre.

A causa de los problemas originados por el despoblamiento principalmente, la corona consideró la conveniencia de juntar o reducir en pueblos a los indios que se habían asentado de manera aislada, separados por las grandes extensiones de territorio y accidentes topográficos. El Consejo de Indias recomendó al rey Felipe II la ley VIII, emitida el 1 de diciembre de 1573, que establecía los sitios en que se formarían los pueblos, deberían tener "comodidad de aguas, tierras y montes, entradas y salidas y labranzas, un ejido de una legua de largo, donde los indios puedan tener su ganado, sin que se revuelvan con otros de españoles", quizá esta sea la primera referencia al ejido en México.

A pesar de las leyes normativas de las Indias, los trescientos años de dominación española tuvieron características de despojo de la propiedad, de la explotación de los indígenas y de la concentración mayor de las tierras en manos de los españoles. La propiedad que antes fue de los indios, cambio de dueños a través de diferentes formas arbitrarias, desde los "repartimientos" hasta la usurpación violenta. Como consecuencia de la despoblación, el despojo, los repartos "legales", entre otras acciones, se estima que a finales del siglo XVII, más de la mitad de las tierras de cultivo y agostadero de la Nueva España, estaba en manos de los españoles.

Durante el lapso de las encomiendas, el descubrimiento de minas y el avance de la colonización del territorio en especial hacia el norte del País, llevó a un renovado despojo de las tierras, todos los actores contemporáneos, funcionarios virreinales, ordenes eclesiásticas, comerciantes, mineros, etc., se arrojaron contra las tierras de las comunidades en un desenfrenado proceso de acaparamiento y concentración de la propiedad, constituyendo los latifundios que más tarde darían origen a las haciendas que constituyeron la forma particular de la propiedad y organización de la producción.

Las tierras de una hacienda constaban de cuatro grandes grupos: La finca, controlada directamente por los administradores y cultivada por los peones, quienes eran asalariados. En segundo plano estaba los pegujales, pequeñas áreas asignadas a los peones que completaban así el mal salario que percibían, en tercer lugar la superficie en arrendamiento, para campesinos libres que cultivaban con instrumentos propios o de la hacienda, pagando una renta anual en trabajo, especie o efectivo. Finalmente, las superficies no cultivables, de reserva y de bosques, para el pastoreo del ganado y la obtención de la madera y leña.

Al final de la intervención española, hacia la consumación de la Independencia, la población había recuperado de manera paulatina alcanzando los 6 200 000 habitantes en una extensión de 4 000 000 de kilómetros cuadrados.

A principios de la revolución de la independencia, los iniciadores de este movimiento Miguel Hidalgo y Costilla y José María Morelos, externaban la necesidad de reducir la extrema desigualdad que prevalecía en el País y particularmente la constitución de una clase social formada por pequeños propietarios.

Después de la consumación de la independencia por españoles y criollos, y temiendo de que en México se aplicara la constitución liberal que empezó a regir nuevamente en España a partir de 1820, no se modificó, ni se intentó modificar la estructura agraria. Se tomó por el contrario una política de atracción de europeos para colonizar los territorios del norte y oponer de esa manera la amenaza creciente del expansionismo estadounidense. En 1823, 1824, 1830 y 1854 se promulgaron diferentes leyes de colonización que no dieron resultado para atraer inmigrantes y dotarles de terrenos baldíos. Debido a la inestabilidad política que predominó hasta la derrota del ejército intervencionista francés, en 1867, dichas leyes fueron casi letra muerta porque no hubo nuevos colonizadores y el acaparamiento de tierras continúo en ascenso.

En 1860, terminó la guerra civil y fue derrotado el partido conservador, principal promotor de la Ley Lerdo[10]. Cuatro años más tarde, el ejército francés invadió el país y en alianza con los derrotados, constituyeron el llamado segundo Imperio, con Maximiliano de Habsburgo como emperador. En 1866 se retiró el ejército francés y un año mas tarde fueron fusilados Maximiliano y sus generales conservadores Miramón y Mejía. Sin embargo habría que mencionar que Maximiliano tenía algunas ideas liberales, pues se negó a la devolución de los bienes expropiados a la Iglesia y quiso ganar la simpatía de los indígenas afectado por la desamortización, devolviéndoles sus tierras. Como ejemplo en 1866 regresó a los tarahumaras las tierras comunales que los liberales les habían "desamortizado".

La insatisfacción originada por el autoritarismo, la ausencia de democracia, la concentración de la riqueza y de la propiedad y la violencia de los órganos de represión del Estado, originaron en las inquietudes por disminuir la desigualdad, recuperar las tierras que fueron expropiadas de manera injusta e ilegal a las comunidades, y mejorar las condiciones de vida de la población.

En 1917, se llevaron a cabo las elecciones de diputados constituyentes que aprobarían o modificarían el proyecto de constitución propuesto por Venustiano Carranza, originando la Constitución Política de 1917, donde sus colaboradores mas cercanos pretendían hacer solo una perfección a la Constitución de 1857 y otros creían que se debían de hacer reformas mas profundas. El Artículo 27 de la Constitución, dedicado a la cuestión agraria, fue uno de los que tuvieron particular cuidado, así que su redacción debía de ser lo suficientemente clara para lograr los objetivos perseguidos. Bajo la obra de Andrés Molina Enríquez fue que se redacto dicho articulo y los principales aspectos a tratar eran, por un lado reconocer a la nación con el derecho pleno sobre las tierras y aguas para retener bajo su dominio todo lo necesario para su desarrollo social, así como regular el estado total de la propiedad, y resolver el problema agrario. Y segundo, restablecer el reconocimiento a la propiedad y explotación comunal de la tierra, que con las leyes de Reforma se había pretendido abolir.

En1934 se efectuaron diversas reformas jurídicas entre ellas al art. 27, en marzo de ese mismo año entró en vigor el Código Agrario, que fijó la extensión de la parcela ejidal o unidad de dotación en 4 hectáreas de riego u 8 de temporal, además de las superficies necesarias de tierra de agostadero o de monte. Los límites para la propiedad inafectable se ampliaron considerablemente al fijarse en 150 hectáreas de riego o 300 de temporal.

En 1960 se inició la revaloración del ejido como célula económica y política, con capacidad para contribuir de manera sustancial en el proyecto tendiente a generar el medio rural. Cabe mencionar que el reparto agrario es permanente y por lo tanto continúa a través de los diferentes periodos presidenciales, llevando al mismo tiempo problemas propios de cualquier proceso, que solo se conocen en el momento mismo del desarrollo de las actividades.

Entre los años 1964 a 1970 periodo del Presidente Gustavo Díaz Ordaz, se detectaron problemas relacionados con la crisis agrícola, denominándose el rezago agrario, que se definía como la falta de atención de una gran cantidad de demandas de dotación y de restitución, así como la inexistencia de la documentación de las tierras entregadas. Durante el periodo del Presidente Luís Echeverría, 1970 a 1976 se le otorgaron recursos nuevamente al sector agropecuario, la reestructuración del ejido a través de la promulgación de la Ley Federal de Reforma Agraria, en sustitución del Código Agrario y un programa especial para abatir el rezago agrario.

El artículo 27 de la Constitución contiene los principios básicos relativos a los recursos naturales de nuestro país, entre los que destaca claramente la tierra como parte de la riqueza pública susceptible de apropiación por los particulares (Gareth y Ward, 1998). Sin embargo, dicha apropiación debe hacerse en forma regulada para lograr una distribución equitativa y su conservación (FAO, sin fecha).

Antes de hacer el proyecto de reformas de 1992 al artículo 27 constitucional en materia agraria, los ejidos y los bienes comunales tenían las siguientes restricciones legales, que los convertían en bienes de manos muertas por una parte, y los imposibilitaban a ser productivos desde el punto de vista económico (Unanue Rivero, 2003):

En apretada síntesis, algunos de los cambios fundamentales de 1992 al artículo 27 en relación con lo agrario (FAO, sin fecha):

  1. Se suprimió el reparto agrario al eliminar del texto constitucional la parte que hacía referencia a que "la nación se hace responsable de la creación de nuevos centros de población agrícola con tierras y agua..." y donde se señala que "los núcleos de población que carezcan de tierras y aguas o no las tengan en cantidad suficiente para las necesidades de su población, tendrán derecho a que se les dote de ellas..."

  2. Se otorgó definitividad a los derechos de los ejidatarios y se garantizó constitucionalmente, la seguridad jurídica a la pequeña propiedad rural, ya que anteriormente se consideraba que "los núcleos de población que de hecho o por derecho guarden el estado comunal tendrán capacidad para disfrutar en común las tierras, aguas y bosques que les pertenezcan o que se les hayan restituido o restituyeren..." Sin embargo actualmente se reconoce explícitamente la responsabilidad jurídica de los núcleos de población ejidales y comunales y se protege su propiedad sobre la tierra, tanto para el sentamiento humano como para actividades, regulándose el aprovechamiento de tierras, bosques y aguas de uso común y por otro lado protegiendo la integridad de la tierra de grupos indígenas.

  3. En este mismo sentido se incluye en el texto que el "Estado regulará el ejercicio de los derechos de los comuneros sobre la tierra y de cada ejidatario sobre su parcela y establecerá los procedimientos por los cuales ejidatarios y comuneros podrán asociarse entre sí con el estado o con terceros y otorgar el uso de sus tierras, y tratándose de ejidatarios, transmitir sus derechos parcelarios entre los miembros del núcleo de población e igualmente establecerá los requisitos y procedimientos conforme a los cuales la asamblea ejidal (que con las modificaciones se considera el órgano supremo del núcleo de la población comunal o ejidal) otorgará al ejidatario el dominio de su parcela..."

  4. Por otro lado, las sociedades mercantiles por acciones en el texto anterior se señalaba que "no podían adquirir, poseer o administrar fincas rústicas". Actualmente "podrán ser propietarias de terrenos rústicos pero únicamente en la extensión que sea necesaria para el cumplimiento de su objeto..." aunque en ningún caso estas tierras podrán ser dedicadas a actividades agrícolas, ganaderas y forestales en mayor proporción de lo que señala la ley.

Por interpretación de lo anterior podemos decir que los ejidatarios pueden tener dominio de comercialización de sus parcelas para otras actividades ajenas a las agrícolas. Con la legislación que existe hoy en materia agraria y sobre desarrollo urbano, lo que se pretende es generar alternativas de incorporación de suelo ejidal o comunal al crecimiento urbano. La finalidad es la venta de lotes para uso habitacional donde en la mayoría de los casos, se puede observar un margen importante de utilidad para los ejidatarios entre el valor inicial de la tierra y el precio de venta esperado (Aguado H. y Hernández P., 1997).

El artículo 115 regula todo lo relativo a las atribuciones del municipio y particularmente mencionaremos en resumen, entre otras, las involucradas con el desarrollo urbano y catastro o aspectos fiscales (INDETEC[11]).

  • Los Ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y gobierno; los reglamentos circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de sus respectivas jurisdicciones, que garanticen la administración municipal, regulen las materias, procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y vecinal. (El logro que representa este párrafo con relación al anterior, es la sustitución de las leyes orgánicas).

  • Los Municipios tendrán a su cargo las funciones de servicios públicos: drenaje tratamiento y disposición de sus aguas residuales, y recolección, traslado tratamiento y disposición final de residuos sólidos. (El logro que representa este párrafo, es la competencia exclusiva del municipio sobre el catálogo de servicios y funciones).

  • Los municipios, previo acuerdo entre sus ayuntamientos, podrán coordinarse y asociarse para la más eficaz prestación de los servicios públicos o el mejor ejercicio de las funciones que les correspondan. En este caso y tratándose de la asociación de municipios de dos o más Estados, deberán contar con la aprobación de las legislaturas de los Estados respectivas. Asimismo, cuando a juicio del ayuntamiento respectivo sea necesario, podrán celebrar convenios con el Estado para que éste de manera directa o a través del organismo correspondiente, se haga cargo en forma temporal de algunos de ellos, o bien el Estado y el propio municipio. (El logro que representa este párrafo, es el de la asociación de municipios de dos o más Estados).

  • El cobro del predial y la prestación de los servicios públicos a entidades paraestatales y a particulares que ocupen bienes del dominio público de la federación, de los estados o del municipio.

  • Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia, propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos, contribuciones de mejoras a las tablas de valores unitarias de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. (El logro que representa este párrafo, es el de iniciativa en materia fiscal).

Los municipios, en los términos de las leyes federales y estatales relativas, estarán facultados para:

  • Formular, aprobar y administrar la zonificación y planes de desarrollo urbano municipal;

  • Participar en la creación y administración de sus reservas territoriales;

  • Participar en la formulación de los planes de desarrollo regional;

  • Autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo;

  • Intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana;

  • Otorgar licencias de construcción;

  • Participar en la creación y administración de zonas de reservas ecológicas y en la elaboración y aplicación de programas de ordenamiento ecológico. (El logro que representa este párrafo, es el de desarrollo local y regional).

De acuerdo al Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal de la Secretaría de Gobernación del Gobierno Federal, las bases jurídicas del catastro municipal son como sigue:

Nivel Federal. La Constitución Política General en su artículo 27, se ocupa de la propiedad de tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional, así como de las modalidades que pueden imponerse a la propiedad privada por el interés público. El artículo 31 fracción IV, establece como obligación de los mexicanos de contribuir para los gastos públicos municipales. Especial atención merece el artículo 36 fracción I, que señala como otra obligación del ciudadano de la República, inscribirse en el catastro de la municipalidad, manifestando la propiedad que el mismo ciudadano tenga (obligación individual).

Artículo 115 Constitucional, en su fracción IV, especifica que los municipios administrarán libremente su hacienda, pudiendo obtener contribuciones a través de impuestos tales como los aplicados a la propiedad inmobiliaria (catastro fiscal), a su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio de valor de los inmuebles.

Artículo 121 fracción II dispone que los bienes muebles e inmuebles se regirán por la ley del lugar de su ubicación.

La Ley de Información Estadística y Geográfica, de competencia federal, establece las normas de funcionamiento de los servicios nacionales de información geográfica y estadística y coordina la participación en la materia de las instancias federal, estatal y municipal. La ley considera como Política de estos servicios todo tipo de censos realizados en el territorio nacional, donde se incluyen tanto el catastro urbano como el rural.

Nivel Estatal. Es competencia de las legislaturas de los estados, legislar en materia de bienes muebles e inmuebles del territorio de la entidad. Así, la Constitución Política Local establece los elementos generales que regulan el comportamiento de la propiedad inmobiliaria, su registro y las competencias que les corresponden a los municipios (registro de la propiedad).

La Ley de hacienda municipal, de carácter estatal, se refiere a las contribuciones que los municipios recibirán, entre las que se encuentran las provenientes de los impuestos a la propiedad inmueble y a sus modificaciones.

Nivel Municipal. El bando de policía y buen gobierno hace alusión expresa, como reglamento municipal, al catastro en el caso en que exista un área u oficina encargada de la ejecución de las actividades censales.

La Ley de ingresos y el presupuesto de egresos municipales, se refieren a los montos presupuestales que regirán en los municipios y la manera en que éstos se allegarán de recursos para financiar tales presupuestos; aquí se hace referencia a las contribuciones por impuestos a la propiedad raíz.

El reglamento interior del ayuntamiento, otorga facultades al área u oficina de catastro para realizar determinadas funciones de este tipo y para establecer las relaciones necesarias con la instancia estatal e inclusive federal, por ejemplo, para prestar ayuda en la elaboración de los catastros rurales que en la actualidad está llevando a cabo la Secretaría de la Reforma Agraria y la Secretaría de Desarrollo Social (catastro rural). De igual modo, el reglamento interior establece la forma e instancia encargada del cobro de los impuestos prediales así como otros impuestos relacionados con la propiedad raíz.

En la figura 9, mostramos en un esquema la interpretación del marco jurídico del catastro, queremos ilustrar la manera en que fluye la legislación para oficializar la existencia de un sistema catastral y el tipo de información que va a contener.

El funcionamiento del sistema catastral en la ciudad de Guanajuato se ajusta a los lineamientos establecidos y basados jurídicamente en la constitución. El Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal de la Secretaría de Gobernación del Gobierno Federal ha elaborado un manual para la administración del catastro municipal aplicable en todos los municipios del país, con los aspectos principales del catastro. Para ilustrar el desempeño actual de la oficina catastral en la ciudad de Guanajuato, hemos extraído de dicho manual y de manera muy general la siguiente información:

La administración pública del catastro tiene por objeto detectar las características de los bienes inmuebles ubicados en el territorio del municipio, conocer quienes son los propietarios de dichos bienes y registrar su situación jurídico-económica para fines tanto legales como impositivos.

Su elaboración comprende dos aspectos:

Catastro Urbano. Tiene como propósito principal la ubicación y registro de bienes inmuebles de uso múltiple. Es más complejo debido a que el uso de los predios y construcciones es más diverso, lo que permite que la propiedad inmobiliaria se define a fines industriales, comerciales y sociales.

Catastro Rural. Se orienta a la capacitación y sistematización de información sobre los predios rurales de los municipios, con dos propósitos: detectar los usos productivos del suelo rural y ubicar a los propietarios de los predios rurales.

En el catastro rural lo importante es destacar la utilidad productiva del suelo en materia agropecuaria, razón por la cual las construcciones, aunque tomadas en cuenta, no tienen el mismo interés que los predios. Este tipo de catastro proporciona una serie de catálogos municipales de los predios rurales.

Su utilidad fiscal, hoy en día el catastro tiene una finalidad fiscal importante y fundamental, como proceso técnico para generar recursos financieros que apoyen distintos programas de desarrollo.

Sin embargo, la finalidad fiscal del catastro se ha ampliado enormemente, convirtiéndose en un instrumento de importancia para apoyar el logro de objetivos diversos contenidos en el plan de desarrollo municipal y en los programas a ejecutarse, por ejemplo, el equipamiento urbano en cuanto a luz, agua potable, calles, zonas de recreo, etc.

Como registro de la propiedad, evita posibles conflictos entre vecinos de la comunidad; además es un apoyo técnico para planear las obras de desarrollo urbano, y en los casos de la instauración de los servicios públicos en las localidades del municipio.

Conociendo las características físicas de los predios y el uso actual de las tierras y construcciones, se dispone de elementos para la planeación del desarrollo socioeconómico de las diferentes regiones del municipio. Esta información sirve también de base para llevar a cabo el proceso de regularización de la tenencia de la tierra, mediante la posible expedición de los documentos legales correspondientes.

Sus objetivos, determinar y gestionar el cobro del impuesto predial, mantener actualizado los datos y registros catastrales, apoyar las acciones de planeación municipal y de desarrollo de la comunidad.

Sus funciones, administración del impuesto predial, actualización de registros catastrales, apoyos a la comunidad y al gobierno del estado.

La oficina del catastro, idealmente, deberá contar con la información mínima siguiente: un mapa cartográfico, con la ubicación, extensión y colindancias de las diversas zonas del territorio del municipio, que puede ser elaborado y facilitado por el gobierno del estado, un padrón de contribuyentes actualizado, que puede ser elaborado con los datos que el mismo municipio capte y con los que el gobierno del estado proporcione, un conjunto de planos manzaneros específicos de cada zona que pueden ser proporcionados por el gobierno del estado, cartografía del territorio actualizada y planos manzaneros y por zonas productivas.

Formas de administración del catastro municipal, el catastro está compuesto generalmente por un área de recepción y envío de documentos, así como por un archivo de la información que se genera y la que se recibe. La administración del catastro puede ser básicamente de tres formas: Administración directa, Coordinación estado-municipio y Oficina regional estatal.

Para el caso de la ciudad de Guanajuato, se aplica la administración directa, en la que el catastro municipal puede ser administrado directamente a través de una oficina que frecuentemente depende de la tesorería municipal, a la cual se le encarga los siguientes documentos: elaboración de fichas catastrales, claves de identificación (atendiendo a la normatividad estatal), padrón de causantes o contribuyentes y el plano cartográfico y manzanero. Por consiguiente a las autoridades catastrales estatales les corresponde la elaboración técnica.

Para promover en los municipios el catastro se hace necesaria la formulación de un proyecto integral, que presenta las siguientes ventajas: reducir los riesgos de la inversión haciendo que el catastro municipal realmente genere recursos, posibilidad de planificar los beneficios en aspectos económicos y financieros, aprovechar la infraestructura técnica, material y patrimonial de que el municipio disponga y que pueda ser tenida en cuenta para los fines del proyecto, maximizar el potencial del catastro tanto como elemento de generación inmediata de recursos financieros, vía el cobro de impuestos a la propiedad inmobiliaria, como instrumento de apoyo para el desarrollo de la comunidad.

Como un marco de referencia para las bases jurídicas relacionadas con el desarrollo urbano municipal (ordenamiento territorial), nos referiremos a las mencionadas en el mismo documento del Plan de Desarrollo Municipal para la ciudad de Guanajuato, en su última versión del año 1994, como sigue:

Los planes o programas Directores Urbanos o de Desarrollo Urbano de centros de población, tienen sus bases jurídicas en:

Nivel Federal

Nivel Estatal

Nivel Municipal

Es pertinente precisar que el término de Desarrollo Urbano Municipal se utiliza en el presente trabajo, en virtud de que en la ciudad de Guanajuato aún se tiene establecido un Plan de Desarrollo Urbano como acciones vigentes de ordenamiento territorial. Durante la realización de la consulta preliminar mencionada en nuestra metodología, hemos podido constatar que la ciudad carece de un Plan de Ordenamiento Territorial. Debido a ello, utilizamos en el texto la expresión: Desarrollo Urbano Municipal cuando nos referimos al ordenamiento territorial.

Para ilustrar el ordenamiento jurídico del desarrollo urbano, mostramos en la figura 10 un esquema donde aparecen los diferentes niveles de gobierno con las constituciones y leyes que corresponde a cada uno de ellos que inciden cualquier territorio de La República Mexicana..

En nuestro propósito de mostrar las acciones que se desarrollan en la ciudad de Guanajuato en materia de desarrollo urbano (ordenamiento territorial), presentaremos el Plan Director de Desarrollo Urbano de la ciudad de Guanajuato en su última versión de 1994, tal como se describe en su parte inicial de manera general. Ahí se menciona de manera resumida las partes que comprenden su estructura.

En su Introducción establece que el documento que se nos presenta, es una actualización del Plan Director de desarrollo urbano de la ciudad de Guanajuato, como parte de un proceso continuo de planeación, tomando en cuenta las disposiciones establecidas por el Plan Director de 1991.

Menciona que el proceso de urbanización que se presenta en las ciudades medias del Estado de Guanajuato ha provocado la necesidad de encauzar el crecimiento a los lugares más propicios para ello, considerando los objetivos que se plantean a nivel nacional y estatal para lograr el sistema urbano equilibrado, persiguiendo a través de la planeación una permanente vigencia de un crecimiento ordenado, preocupación fundamental de las autoridades estatales y municipales. Para contar con el instrumento que prevea, ordene y facilite la toma de decisiones de la ejecución de acciones, que se dirijan a la preservación y conservación del centro histórico, la zona envolvente y los pueblos mineros conurbados con sus características propias y el ordenamiento del crecimiento urbano, buscando la congruencia entre la demanda social y la acción gubernamental.

La función del Plan, el contar con un instrumento jurídico legal basado en estudios técnicos de respaldo. El objetivo del Plan, dar soluciones a la problemática detectada en base a normas específicas para ordenar, regular y orientar el desarrollo actual y futuro del centro de población, aprovechando todos y cada uno de los elementos que lo conforman, integrando los esfuerzos para la consecución de resultados óptimos.

La estructura del Plan, consta de seis capítulos:

1. Introducción, señala la función y objetivo de la actualización del plan ya mencionadas, las bases jurídicas que sustentan la problemática fundamental del centro de población y el contenido capitulado del plan.

De los aspectos importantes a resaltar dentro de este capítulo es el apartado que refiere al Régimen Legal de Planeación:

Etapa 1. Formulación del Plan

[...] Los ayuntamientos deberán elaborar los planes parciales con el propósito de ordenar y regular el crecimiento de algunas zonas urbanas cuyas características en particular así lo requieran.

Etapa 7. La ejecución del plan compete al H. Ayuntamiento de la ciudad de Guanajuato y al Ejecutivo Estatal, por conducto de la Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas. [...]

En su apartado I.2.2, Problemática Fundamental del Centro de Población:

La problemática actual se manifiesta de manera general por la expansión física sobre terrenos ejidales, lo cual hace más difícil el control y ordenamiento a lo largo de la carretera a Juventino Rosas, hasta la localidad de Yerbabuena, en el deterioro de la imagen urbana provocada por obras inconclusas y el deterioro de construcciones en la zona de monumentos y su entorno inmediato, [...]

2. Diagnóstico, Es la interpretación de los resultados del comportamiento actual del centro de población identificando las características pasadas y presentes de cada uno de los elementos que inciden en el desarrollo urbano, evaluándolos para determinar los síntomas y efectos que se manifiestan en la problemática actual de centro de población, dándose con ello un pronostico a largo plazo, sin incorporar modificaciones substanciales al comportamiento actual.

Mencionaremos a continuación algunos aspectos importantes a remarcar en el capítulo dos, entre otros, el apartado II.1.3 que corresponde al Ámbito Municipal:

[...] Las localidades ubicadas al sur de la ciudad de Guanajuato tienen gran dinámica de movimiento, hacia este y otros centros urbanos como Silao, León, e Irapuato, siendo la zona que presenta la mayor concentración de población rural, así como de equipamiento, infraestructura y servicios.

Por ser la capital del Estado tiene influencia sobre el territorio Estatal y por ser ciudad turística, considerada como Patrimonio Cultural de la Humanidad desde 1988, tiene influencia internacional. [...]

En su apartado, Síntesis del Medio Físico Natural, Las áreas susceptibles para el desarrollo urbano se localizan al sur oriente de la ciudad, sur de la carretera Guanajuato-Juventino Rosas, presentándose como optima el área entre la supercarretera a Silao y la carretera a Puentecillas, con una extensión aproximada de 480 hectáreas, en ella se presentan pendientes optimas, no existen suelos problemáticos, ni fallas geológicas, las rocas son adecuadas para el desarrollo urbano, se presenta agricultura de temporal con limitantes ambientales, debiendo protegerse los escurrimientos y ríos naturales.

En su apartado II.5.2.1, Usos de Suelo menciona que, el uso del suelo predominante es el habitacional correspondiendo, de las 1,384-92-60.59 hectáreas de l área 811-79-29 Has., para este uso; 182-26-41 hectáreas corresponden a equipamiento urbano; 24-91-12 a otros usos y 365-95-79 hectáreas corresponde a superficie baldía.

[...] carretera Guanajuato-Santa Cruz de Juventino Rosas, hasta el entronque con la carretera a Puentecillas, formándose corredores urbanos muy definidos. Este último con el surgimiento de servicios especializados.

En su apartado II.5.2.2, Valores del Suelo menciona que:

[...] La situación de especulación de uso de suelo urbano seguirá presentándose en tanto no se creen las reservas territoriales para el desarrollo urbano.

En su apartado II.5.2.3, Tenencia de la Tierra dice que:

[...] En la zona de crecimiento sur-oriente se tienen terrenos propiedad privada y ejidal, encontrándose los ejidos de yerbabuena, Perules, San José de Cervera y Puentecillas.

En su apartado II.5.2.4, Asentamientos Irregulares menciona que:

Por las características de la tenencia de la tierra se ha seguido provocando la venta irregular de terrenos ejidales, [...].

En su apartado II.8, Diagnóstico Pronostico Integrado menciona que:

El crecimiento de la población se ha dado sobre las áreas de crecimiento previstas por el Plan de Desarrollo Urbano de 1990, empero no se ha tenido un estricto control sobre los usos del suelo, teniendo a ocupar zonas de reforestación y parque urbano, creándose asentamiento irregulares sobre todo en las zonas ejidales, por la falta de coordinación entre dependencias no se pararon a tiempo, dándose esto por la falta de reservas territoriales controladas por el Gobierno Municipal.

En su apartado II.8.4, Equipamiento Urbano menciona que:

[...] El problema del equipamiento urbano son los recursos económicos, las falta de coordinación entre sectores y desconocimiento de estos, de la existencia de Planos Directores que regulan y ordenan la ciudad, para compaginar sus programas y normas con las disposiciones de planeación determinadas, para evitar por un lado la concentración de equipamiento en algunas zonas de la ciudad y la carencia del mismo en zonas de crecimiento.

En su apartado II.8.6, Imagen Urbana menciona que:

[...] En la falta de oferta de suelo urbanizado para los estratos económicos más representativos, para evitar la especulación del mismo, impulsando la construcción de la vivienda de manera efectiva.

Un mayor control sobre el uso y destino del suelo, para evitar en lo posible los asentamientos irregulares, estimulando a los fraccionadores, ya sea particulares o asociaciones civiles legalmente constituidos, para la realización de desarrollos urbanos en un tiempo máximo de 1 año, imponiendo sanciones severas en tiempo a los fraccionadotes fraudulentos y aquellos particulares que por omisión o negligencia, permitan la invasión de sus terrenos.

3. Nivel Normativo, se identifican las disposiciones y condiciones que norman el desarrollo urbano de Guanajuato, condiciones de otros niveles de planeación que inciden en el centro de población leyes y criterios de desarrollo urbano (ejemplo, no permitir asentamientos sin previa dotación de agua potable y drenaje, reglamentar el uso del suelo en áreas inundables, regular la densidad de población, entre otros) adoptados para el plan; y sus objetivos generales y particulares, que se pretenden alcanzar.

Al interior del apartado III.1.2, Plan Estatal de Desarrollo Urbano, en el punto de Objetivos Generales, menciona entre otros:

[...] La descongestión de las ciudades susceptibles de crecimiento urbano. El mejoramiento de la calidad de vida en las comunidades urbanas y rurales

La mayor participación de la ciudadanía en la solución de los problemas que generan al convivencia de los asentamientos humanos.

La regulación del mercado de los terrenos y de inmuebles dedicados a la vivienda popular, lo que podría realizarse mediante Leyes, Reglamentos y Disposiciones administrativas conducentes.

4. Nivel Estratégico, presenta la opción de desarrollo urbano más adecuado para superar las necesidades detectadas y alcanzar los objetivos propuestos; la estrategia general que contiene y determina las diferentes políticas de desarrollo urbano, la determinación del límite del centro de población, la forma de desarrollo elegida; el tratamiento que se deberá dar a cada uno de los elementos de la estructura urbana, señalando los usos, destinos y reservas que regirán el centro de población.

En su apartado II.2, Estrategia General de Desarrollo, menciona que:

[...] Se propone como estrategia general, la consolidación del área urbana actual, mediante la saturación paulatina de las colonias y los fraccionamientos que la conforman, para tener un área urbana completa que optimice el aprovechamiento del suelo y la prestación de servicios urbanos, evitando la dispersión y el crecimiento desordenado, abriendo al crecimiento la sur-poniente (por carretera Guanajuato-Juventino Rosas) y poniente-sur poniente de Marfil.

5. Nivel Programático y de Corresponsabilidad Sectorial, el capitulo especifica las propuestas derivadas de la estrategia, correspondientes al sector público, que se traducen a términos programáticos de presupuestación, considerando las acciones prioritarias.

6. Nivel Instrumental, los instrumentos de este plan, se derivan de cada una de las etapas que forman el proceso de planeación. Se señalan a nivel general, las diversas medidas y disposiciones tanto en la elaboración, como en la institucionalización del plan, régimen legal, operación, retroalimentación y a nivel particular la instrumentación de cada uno de los programas que lo integran.

En su apartado VI.2.2, Otros Instrumentos administrativos que contribuyen en la ejecución del Plan, menciona que:

En el ámbito Estatal, La Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas, a través de la Subsecretaría de Desarrollo Urbano quién autoriza los fraccionamientos en todo el Estado y la Subsecretaría de Obras Públicas, quién programa y ejecuta las obras públicas.

El Registro Público de la Propiedad y del Catastro, es instrumento administrativo para la regulación de los planes, al expedir constancias de zonificación y uso de suelo y ser órgano de consulta pública.

El sistema de agua potable y alcantarillado.

Reglamento de Zonificación y Uso del Suelo, en el se señala el aprovechamiento de las áreas y predios comprendidos dentro de los límites del centro de población, estableciendo la zonificación de usos y destinos del suelo, aplicando normas de control del desarrollo urbano señalando sanciones y recursos.

Al interior del Capítulo III, Zonificación de usos y Destinos, el tema de Usos Habitacionales, menciona que:

Son los usos definidos para la habitación tanto unifamiliar con plurifamiliar con densidades de población que van de 40 a 520 habitantes por hectárea. Debiendo mantener la relación hombre-tierra que permita el desarrollo armónico con el entorno ecológico.

En estos usos se proponen los conjuntos habitacionales, que permitan el óptimo aprovechamiento del suelo urbano y de los recursos económicos.

En el tema de Zona de Preservación Ecológica, menciona que:

La delimitación de las zonas de preservación ecológica, se establece con la finalidad de evitar la acción de otros usos que pueden dañar el entorno ecológico y la posibilidad de su mejoramiento, determinándose para los usos compatibles, la utilización de técnicas ecológicas para la solución de los requerimientos necesarios para la vida humana.

Anexo Gráfico, carta urbana que es el resumen informativo con una síntesis de la estrategia, programas y acciones del plan.

Dentro del Capítulo IV del Reglamento de Zonificación, en el tema que se refiere a lso Planos de usos y Destinos, se establece:

Artículo 23. Los planos de usos y destinos del suelo son sinónimo de "Planos de Zonificación", así como de "Carta Urbana" y "Zonificación de Usos y Destinos".

Artículo 24. La localización de los límites de cada una de las zonas establecidas en el Plan, serán las señaladas en los planos de zonificación, siendo obligatorios los siguientes aspectos:

El marco jurídico conformado a través del tiempo muestra la consistencia legal estructurada con la vivencia de los conflictos sociales derivados de la tenencia de la tierra. Es claro y preciso en la determinación de tareas, obligaciones y responsabilidades de las instituciones del catastro y el ordenamiento territorial para un desarrollo del territorio de manera apropiada. La constitución política general establece en los tres niveles de gobierno, funciones puntuales para el buen desempeño de las acciones.

Encontramos las condiciones propicias para establecer un lazo estrecho entre las diferentes instancias de los tres niveles gubernamentales para trabajar de manera conjunta en la gestión del territorio. Vemos por tanto, la oportunidad de compartir la información generada tanto en el catastro como en el ordenamiento territorial, para proporcionar de manera global soluciones al control del crecimiento urbano.

En el análisis de los documentos tanto del catastro como del Desarrollo Urbano (ordenamiento territorial), podemos detectar que se establecen las formas de interacción entre ambos, así, tenemos como consecuencia el intercambio natural y mejor aprovechamiento de la información que generan.

En el capítulo cuatro realizaremos el estudio de caso donde deseamos explorar como ha sido aplicada la teoría, el contexto jurídico actual y también la manera de trabajar y compartir el trabajo por parte del catastro y del desarrollo urbano municipal (ordenamiento territorial) que han sido descritos anteriormente. Aunque en Guanajuato encontramos una urbanización generalizada en toda la periferia de la ciudad, hemos seleccionado una zona de estudio en la parte sur, donde se presenta el foco de crecimiento urbano más representativo.



[9] Red Iberoamericana de Cooperación en Materia de Descentralización. Es un mecanismo de cooperación iberoamericana que busca constituirse en una eficaz herramienta en el intercambio de información y experiencia gubernamental en materia de descentralización.

[10] Ley promovida por Miguel Lerdo de Tejada en 1856, obligaba a las corporaciones civiles y eclesiásticas a vender las casas y terrenos que no estuvieran ocupando a quienes los arrendaban, para que esos bienes produjeran mayores riquezas, en beneficio de más personas.

[11] El Instituto para el Desarrollo Técnico de las Haciendas Públicas es un organismo del Sistema Nacional de Coordinación Fiscal. Sus funciones son apoyo, asesoría y capacitación técnica; realización de estudios e investigaciones fiscales; informar y difundir todo lo relacionado con la fiscalización; participar como secretario técnico de la Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales y la Comisión Permanente de Funcionarios Fiscales.

© Jose De Jesus Avila Rangel, 2005