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Capítulo 5 COMENTARIOS, CONCLUSIONES Y PERSPECTIVAS FUTURAS

Table des matières

En el capítulo dos hablamos de los conceptos generales que conforman el contexto natural de la problemática. Para emitir nuestros comentarios recordemos en términos muy generales algunos aspectos de estos temas. La ciudad por ejemplo, constituye el espacio donde las sociedades se instalan, organizan y desarrollan. La población ahí instalada es urbana y desarrolla actividades secundarias y terciarias de predominio organizativo y económico. Por interpretación, decimos entonces que al exterior de la ciudad se ubica el sector rural por desarrollar actividades agrícolas.

Se manifiesta imprescindible analizar el tema del crecimiento urbano como objeto importante en nuestro trabajo, al que hemos alternado con otros conceptos convergentes al dominio territorial. Lo encontramos como una de las problemáticas a enfrentar por los países en vías de desarrollo, pues invade y afecta la gestión y el ordenamiento territorial. Es indispensable un mejor aprovechamiento de los recursos naturales. Las herramientas que se establecen como solución para su control, son basadas en las acciones de los sistemas catastrales y los planes de ordenamiento territorial.

Como ya mencionamos en nuestro análisis, el territorio se convierte en una opción de desarrollo económico en el que se establecen políticas y metodologías que deriven en el mayor y mejor aprovechamiento de sus recursos naturales que posee.

Los problemas actuales como sobrepoblación urbana, pobreza, mercado informal de tierras, entre otros, se vuelven detonantes naturales de la urbanización y las autoridades correspondientes se ven obligadas a implementar programas y acciones que en muchos casos resultan estériles e inútiles en la planificación del territorio. En la mayoría de los casos, aunada a la mala planeación de las acciones, encontramos soluciones para resultados a corto plazo implementadas a problemas que requieren resultados de largo plazo; queremos decir que nuestras propuestas deberán ser más sustentables, evitar al máximo la politización de dichos problemas.

Los conceptos de gestión del territorio y desarrollo sustentable tienen una coherencia natural. Los procesos de regulación en la gestión de tierra urbana y rural son dirigidos hacia el mejor aprovechamiento de los recursos naturales que posee un territorio. El desarrollo sustentable se establece como la preservación de los recursos naturales en beneficio de generaciones futuras. La importancia de incluirlos en nuestro estudio la basamos en la aportación de sus acciones en el entorno de la organización y preservación de un territorio.

A continuación realizaremos más en particular nuestros comentarios sobre los conceptos generales que para nosotros significan de especial relevancia en nuestro trabajo.

Encontramos en la ciudad de Guanajuato un estudio de caso interesante y complicado en la planificación, gestión y control del desarrollo territorial. La heterogeneidad de sus características como su topografía accidentada, su etiqueta de patrimonio cultural de la humanidad (UNESCO), su crecimiento urbano acelerado en los últimos años, entre otras; nos hace reflexionar que no se trata de aplicar solamente modelos de metodologías que han dado resultados en otros lugares, merece un estudio mas particularizado y consciente de los aspectos generales antes mencionados para concluir en nuestro caso, una situación actual que sirva de punto de partida de las acciones futuras.

Como parte del análisis es obligado partir de un diagnóstico que nos revele la situación actual del territorio. A través del desarrollo del estudio de caso, nosotros hemos encontrado bajo los siguientes puntos aspectos importantes a comentar.

Con el propósito de preparar nuestros comentarios y conclusiones de una manera más clara, nos referiremos al capítulo tres. Nuevamente citamos el manual para la administración del catastro del Instituto Nacional para el Federalismo y el Desarrollo Municipal de la Secretaría de Gobernación del Gobierno Federal, donde entre otros de los apartados dice: [el catastro permite censar y conocer los bienes en el territorio, registrar datos y características para determinar su valor con fines de cobro de impuestos a la propiedad inmobiliaria.]

Dice también que: [el catastro tiene como propósito principal la ubicación y registro de bienes inmuebles de uso múltiple en un catastro urbano. En un suelo rural detectar los usos productivos del suelo y ubicar a los propietarios de los terrenos.]

En nuestra inquietud de hacer evidente nuestros comentarios finales, retomamos también sus objetivos que dicen que: [mantiene actualizado los datos y registros catastrales, apoya las acciones de planeación municipal y de desarrollo de la comunidad. En la recepción y envío de documentos, el catastro debe contar con un mapa cartográfico con ubicación, extensión y colindancias de las diversas zonas del territorio, un conjunto de planos manzaneros específicos de cada zona, cartografía del territorio actualizada y planos manzaneros o por zonas productivas.]

En apoyos a la comunidad, [el catastro municipal presta apoyos diversos para la planeación del desarrollo urbano municipal, para planeación y prestación de servicios públicos.]

De igual manera, nos referimos nuevamente al desarrollo urbano. Mencionamos en el capítulo tres, que las acciones vigentes de ordenamiento territorial se desarrollan bajo el marco del Plan Director de Desarrollo Urbano de 1994. Deseamos citar algunos otros aspectos relevantes del documento para apoyar nuestros comentarios y conclusiones.

En el capitulo tres (Nivel Normativo) del Plan de Desarrollo Urbano de 1994, al interior de su apartado III.1, Condicionantes de Otros Niveles de Planeación, menciona el punto III.1.3, Plan Municipal de Desarrollo Urbano, en el tema de Participación de la Comunidad dice que:

[La participación de la comunidad deberá canalizarse hacia los programas de regulación de tenencia de la tierra, el derecho de reservas, la vigilancia en el uso y destino del suelo, los programas de cuidado ecológico y en todas aquellas actividades productivas de autoconstrucción que tienden a mejorar el nivel de vida de la población.]

Al interior de su apartado III.2, Normas y Criterios de Desarrollo Urbano Adoptados, en el punto III.2.1.2, Infraestructura, dice: [No permitir asentamientos humanos sin previa dotación de agua potable y drenaje.]

Al interior de su apartado III.3, Objetivos Generales, en el punto Estructura Urbana, dice: [Dirigir el crecimiento urbano del centro de población hacia las áreas más adecuadas para urbanizarse al sur, oriente y poniente de Marfil, norte y sur de la carretera Guanajuato-Juventino Rosas.]

Lograr la dotación suficiente y oportuna a la población de los servicios básicos.

Establecer la zonificación y usos del suelo en el área urbana de Guanajuato.

Realizar catastro rural y urbano para tener información verídica sobre cada uno de los predios.

En el mismo capitulo tres, apartado que se refiere a los objetivos particulares que corresponde a planeación, dice: Definir los usos y destinos y reservas del suelo para lograr el desarrollo urbano racional de la ciudad de Guanajuato.

[...] Impedir la venta ilegal del suelo bajo régimen de propiedad ejidal. Adquirir y/o expropiar cuando menos el 50 % de las áreas de expansión física para que las reservas territoriales sean controladas por el municipio y que pueda ofertar a la población mas desprotegidas económicamente.

En base a lo establecido por el documento citado y el análisis realizado a los planos, vemos que dichos planos no expresan la realidad territorial, les falta actualización de la información.

El catastro cumple en Guanajuato con su función tradicional de registrar los bienes inmobiliarios con formatos y mecanismos administrativos propios para la imposición de impuestos inmobiliarios.

El catastro en Guanajuato tiene un registro de bienes inmuebles urbanos y rurales. No obstante, podemos mencionar que el catastro urbano cobra mayor interés para el municipio por representar un mejor ingreso. El catastro rural es tomado en cuenta por el municipio de manera más formal en la mediada que esté sea más próximo a la zona urbana.

El catastro en Guanajuato tiene mayor interés en formar una base de datos descriptiva (datos del tipo de suelo, dimensiones del inmueble, situación jurídica, datos del propietario, etc.), para fines del cobro de impuestos inmobiliarios. A la actualización de su cartografía, no le destina mucho interés y mucho menos recursos humanos y financieros para tener una cartografía actualizada.

Los planos catastrales muestran deficiencias técnicas que no permiten la correcta ubicación y localización de los bienes inmuebles de infraestructura urbana. En el suelo rural no se señala los usos de suelo y carece del mecanismo de simbología para identificar propietarios (claves catastrales de control).

El catastro municipal de Guanajuato cuenta con un apoyo cartográfico que consiste en un plano defectuoso en ubicación, extensión de las diversas zonas del territorio. Genera confusión para la determinación de zonas, principalmente par definir linderos entre lo rural y urbano.

Los planos catastrales no muestra información o simbología que represente un apoyo en la planeación del desarrollo urbano municipal, o bien, en la prestación de servicios públicos. Sin embargo podemos apreciar en los planos catastrales de 1994 y 1998 la ubicación de calles y manzanas "teóricas", pero que desaparecen en el plano catastral de 2003, lo que nos deja la incertidumbre de saber si fue un error de diseño o bien, que el catastro participa con el desarrollo urbano en la proyección de zonas urbanas.

La normatividad del catastro es actual y moderna en la teoría, aunque en la ciudad de Guanajuato no es desarrollado como tal en la realidad. En tanto no sea organizado al interior mismo del sistema catastral, difícilmente podrá proporcionar un apoyo en la dirección de apoyo a la planeación y prestación de servicios.

En la entrevista se pudo confirmar que el catastro no tiene ningún contacto con alguna otra oficina del municipio y mucho menos con las de otros niveles de gobierno (federal y estatal). Aún cuando el Plan de Desarrollo Urbano fue elaborado y es ejecutado en la autorización de permisos de usos de suelo por parte de la oficina de Desarrollo Urbano del Municipio, no se tiene ningún intercambio de información. Consideramos por lo tanto que si al interior de la organización municipal misma no se tiene interacción e intercambio de información, en menor proporción se dará con los otros niveles de gobierno (estatal y federal). Este aspecto lo confirmamos de igual manera al realizar las entrevistas. En resumen, el catastro no tiene confrontación e intercambio de información con ninguna oficina al interior y exterior del municipio.

Corroboramos mediante las entrevistas, que las oficinas de desarrollo urbano (Ordenamiento territorial) del municipio y la oficina de ordenamiento territorial de Gobierno del Estado no tienen contacto para concentrar y administrar la información generada, sobre todo en el aspecto de autorización de permisos de uso de suelo.

Con la Oficina de ordenamiento territorial de Gobierno del Estado se confirmó mediante entrevista, que se proporciona apoyo y asesoría a los municipios en la elaboración de programas de actualización de información en cualquiera de sus objetivos territoriales y sobre todo en la elaboración de sus planes de ordenamiento territorial que se comienzan a implementar. Sin embargo, no tiene mucho contacto con oficinas del mismo Gobierno del Estado, tampoco del federal y municipal para desarrollar la planificación del territorio. Existe un aislamiento de acciones entre las autoridades normativas.

En relación a nuestro objetivo general, Examinar el rol en el manejo del desarrollo urbano, del catastro y del ordenamiento territorial, en relación con los conceptos generales y el marco jurídico vigente en México, aplicado al caso particular de la ciudad de Guanajuato, concluimos lo siguiente:

A partir de nuestro análisis, en teoría encontramos que, el catastro y el ordenamiento del territorio son los instrumentos mas apropiados para vigilar y controlar el crecimiento urbano. Ellos pueden generar información fiel y confiable, pues tienen contacto directo e interacción con el territorio. Pueden estar provistos de mecanismos de generación de datos confiables para la toma de desiciones en temas importante como definir zonas susceptibles de urbanización, zonas de riesgos naturales, zonas con conflictos de tenencia de la tierra, entre otros.

No obstante, podemos ver que la falta de seguimiento a los programas y metodologías ya establecidos derivan en un desorden y aislamiento entre responsables del desarrollo de las tareas. Hay desconocimiento mutuo de las oficinas gubernamentales (nivel federal, estatal y municipal) de la normatividad establecida por cada uno de estos niveles. La politización de las necesidades de organización territorial, ocasionan la concepción de acciones y programas con poco éxito.

Encontramos que la legislación sobre la materia de catastro y ordenamiento territorial es muy completa, clara y precisa. La Constitución General de México delega funciones para legislar y normar en sus tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal), establece también los mecanismos jurídicos para concertar acciones conjuntas entre estos niveles. Se definen de esta manera las tareas y también a los encargados de realizarlas. Sin embargo, la legislación no es aplicada en la realidad.

En relación a la hipótesis exploratoria, la conclusión es que el catastro y el desarrollo urbano (ordenamiento territorial) no fueron creados de manera multifinalitaria, para dar soluciones en diferentes encomiendas territoriales. Como ejemplo diremos que el catastro continúa siendo solamente para fines fiscales y de tasación de impuestos, el plan de desarrollo urbano municipal no garantiza plenamente la gestión territorial orientando los asentamientos humanos y la conservación de los recursos naturales. No fueron elaborados con las metodologías para tener una colaboración e intercambio de información. Tampoco existen los mecanismos claros de actualización de sus planos elaborados en correspondencia a una realidad cambiante, por lo que sus documentos producidos quedan estáticos por periodos largos de tiempo.

En relación a nuestro tercer objetivo particular, Analizar el intercambio de la información entre el catastro y el ordenamiento del territorio para mejor aprovechamiento de los datos generados, concluimos lo siguiente:

Observamos que la información que se genera en el catastro y el desarrollo urbano (ordenamiento territorial) no se comparte. En la actualidad, se pretende optimizar no solamente recursos financieros y humanos, sino también los tiempos en la generación de la información territorial, es importante compartir los datos que son afines y que no comprometen la privacidad de los mismos.

Como ejemplo, diremos que si una fotografía generada con recursos financieros y humanos en el plan de desarrollo urbano puede ser utilizada en el catastro para la actualización de los registros de inmuebles, evita pérdida de tiempo con la visita física de un técnico en campo y por el contrario economiza enormemente el tiempo de actualización de un gran sector del territorio.

Uniformizando los criterios de generación de información para que pueda ser compartida, es posible tener una misma fuente de datos que economice recursos financieros, humanos y de tiempo.

La falta de concertación entre autoridades de los tres niveles de gobierno (federal, estatal y municipal), pero sobre todo, entre el catastro y el desarrollo urbano (ordenamiento territorial), impide en gran medida controlar y encuadrar el crecimiento urbano. La falta de voluntad de cooperación entre las autoridades correspondientes (el buen comportamiento de función pública), es otro de los factores que influyen negativamente en nuestra problemática de interacción.

En tanto las tareas de las dos oficinas sean desarrolladas de manera aislada, aún cuando se encuentran al interior mismo del municipio, será muy complicado controlar la urbanización. Para el catastro es importante saber el tipo de uso de suelo que ha sido autorizado para la valoración y para el desarrollo urbano, será necesario saber el porcentaje de ocupación legal del territorio. Es trascendental para una administración municipal la interacción e intercambio de información entre las oficinas del catastro y del desarrollo urbano.

Recordaremos el cuadro teórico propuesto en el capitulo dos (figura 6) para ilustrar nuestras conclusiones. Mostraremos en relación a nuestro estudio y al mismo cuadro teórico, la manera en que observamos actualmente la dinámica que teóricamente hemos planteado como optima para el funcionamiento del catastro y el ordenamiento territorial ajustado en la ciudad de Guanajuato (figura 12).

En base a nuestro análisis podemos mostrar el comportamiento de la dinámica propuesta en el cuadro teórico. Como ilustramos en la figura 12, no existe una interacción entre el catastro y el ordenamiento territorial, existe una débil actualización de la información representada en los planos catastrales de 1994, 1998 y 2003, una débil actualización del plano de uso de suelo de 1994 del plan de desarrollo urbano de 1994.

En la misma figura 12 encontramos que el Plan de Desarrollo Urbano de 1994 establece en su documento una normatividad que deberá respetarse. En las acciones, verificamos que su interacción con el territorio es débil, que no ha sido respetada en la realidad, los usos y destinos de suelo fueron ocupados con fines distintos.

En relación al catastro, en la figura 12 representamos dos bloques que muestran el territorio real y el territorio mostrado por los planos catastrales. En el bloque del territorio real encontramos las fotos de 1994 y 2003 con urbanización desarrolladas, y en el bloque de planos catastrales se incluyen los planos des-actualización y trazos teóricos de calles y manzanas. El aspecto de calles teóricas deja particular incertidumbre sobre la labor que desarrolla el catastro, no sabemos si están representando el proyecto de zonas habitacionales bajo el marco de apoyo al desarrollo urbano, o fue un error de representación.

En la misma figura 12 vemos representada en línea punteada la debilidad que nosotros interpretamos en nuestro análisis, la interacción del catastro y del ordenamiento territorial con el territorio, así como la deficiente actualización de la información.

El trabajo futuro es evidente con respecto al catastro, es urgente e imprescindible mejorar el sistema catastral en aspectos de metodología, adquisición y calidad de datos y la tecnología aplicada. Un mejoramiento sustancial del catastro dejará muchos beneficios en aspectos jurídicos, administrativos y económicos, en los que además de incrementar la recaudación fiscal, puede ser un proyecto de modernización autofinanciable.

En el caso de la ciudad de Guanajuato el mejoramiento del catastro incluye reformas en su infraestructura técnica, administrativa y en el mejoramiento del perfil del personal, en donde su equipo de profesionales además de ejecutar la aplicación de disciplinas en el dominio del territorio, esté consciente del potencial de la información que manipula para proponer alternativas innovadoras de apoyo al desarrollo de la ciudad.

En la actualidad las metodologías de planificación del territorio en vías de un desarrollo sustentable para beneficio de los países, sobre todo en vías de desarrollo, deben de ser más sólidas, y hemos verificado que un Plan de Desarrollo Urbano no es suficiente. Es necesario e imprescindible la confección y aplicación Planes de Ordenamiento Territorial con fundamentos técnicos y científicos que apoyen mejor la administración del territorio y la preservación de los recursos naturales.

Para el caso de Guanajuato, la urgencia de la confección y aplicación de un Plan de Ordenamiento Territorial es evidente. El Plan de Desarrollo Urbano de 1994 ha sido rebasado en sus objetivos y no ha tenido una revisión periódica para evitar la obsolescencia. Es importante hacer notar este aspecto porque en los documentos de trascendencia como el del ordenamiento del territorio, deben ser elaborados con a responsabilidad que exigen las características de la sociedad y territorio donde será implementado. En muchos casos los documentos son elaborados con objetivos circunstanciales de momento, posteriormente utilizados para acciones menores y finalmente terminan olvidados.

En la ciudad de Guanajuato, es necesario y obligado hacer un replanteamiento de los sistemas y organización en el catastro y el desarrollo urbano (ordenamiento territorial), para mejorar los métodos y procedimientos de trabajo, la adquisición, almacenamiento, tratamiento y difusión de datos, así como la tecnología. Esto nos permitirá tener un trabajo sectorial óptimo, una actualización permanente y una comunicación que permite la interacción e intercambio de información fluida entre las oficinas gubernamentales integrados en un sistema de referencia espacial (SIRS, Système d’Information à Réference Spatiale en francés). Es importante la unificación de esfuerzos técnicos, financieros y humanos para crear una misma fuente de datos comunes para la gestión municipal. Crear los mecanismos adecuados para compartir la información generada.

En la figura 13, presentamos un esquema de la dinámica que expresa la perspectiva arriba mencionada. Queremos ilustrarla para que su interpretación sea lo mas clara posible y contribuir de esta manera más sólida en la discusión de un trabajo futuro y de proceso durable.

En el caso de Guanajuato, habrá que estimular el aspecto de compartir la información y proponer una fuente común de datos para compartirlos con certeza y utilizarla en programas y proyectos de manera homogénea y confiable.

Nuestras investigaciones pueden ser de utilidad porque queremos encaminarlas al análisis de sectores en América Latina y Guanajuato puede ajustar de manera natural en el acoplamiento de ensayos de esquemas.

El control del crecimiento urbano requiere inevitablemente de un vigilante que mantenga el orden y haga respetar la normatividad establecida en la ocupación del territorio. Que realice el papel de enlace entre los responsables de las acciones que convergen en la gestión del territorio. Es necesario definir quién de manera más natural puede desempeñar este rol.

Para nuestro estudio de caso, resulta urgente definir el organismo que realice el papel de vigilante, puesto que hemos observado que las acciones son realizadas de manera aislada y paralela, y la problemática del crecimiento urbano sigue su curso.

En nuestra investigación, es deseable ir más en detalle y verificar los conceptos de catastro y ordenamiento territorial, analizando sus convergencias y divergencias. Hasta ahora los hemos visto paralelos y resulta interesante saber en que grado podemos estar hablando de objetivos de trabajo comunes.

En la figura 3 hemos establecido dos etapas, la primera corresponde al presente trabajo y la etapa futura corresponde al desarrollo de una investigación en el contexto del desarrollo durable. La etapa futura, significa continuar trabajando en la problemática del crecimiento urbano desarrollado principalmente en países en vías de desarrollo, abordando el tema de la preservación de los recursos naturales (desarrollo sustentable).

Abordar dicha temática nos involucra nuevamente en el catastro y el ordenamiento territorial. Sin embargo, a través de la revisión de la literatura durante el desarrollo de nuestra investigación, hemos percibido al catastro en su rol actual de uso multifinalitario y al ordenamiento territorial en su rol como la solución en la planificación territorial, muy próximos en sus acciones. Nuestras reflexiones plantean el objetivo preliminar de realizar el análisis de un escenario de planificación urbana en vías de desarrollo sustentable con la implicación del catastro multifinalitario y el ordenamiento territorial.

Nuestras reflexiones plantean también la pregunta: ¿Estamos hablando de una duplicidad de acciones entre el catastro multifinalitario y el ordenamiento territorial, bajo el marco de la planificación, control y gestión territorial?

© Jose De Jesus Avila Rangel, 2005